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  • giraudjeanbaptiste0


Quelle est la base juridique sur laquelle sont prises les « sanctions de l’UE » à l’égard de pays tiers ? En particulier, quelles modalités de vote s’appliquent-elles à la prise de décision?


Qui décide de quoi ?

La décision est-elle prise par le Conseil européen ou par le Conseil (de Ministres des Affaires Étrangères)? Le vote doit-il être unanime ou majoritaire ?


Dans la pratique, il est généralement admis que ces sanctions sont de la compétence première du Conseil européen et doivent être ensuite formalisées par le Conseil. À ces deux stades, il est considéré que le vote unanime des Etats membres est nécessaire et que, en conséquence, un seul Etat peut empêcher la prise de décision.


C’est ainsi que, à plusieurs reprises, un Etat membre a pu bloquer certains types de sanctions à l’égard de la Russie - par exemple sur la livraison de pétrole ou à l’égard de personnalités.


Que dit le Traité ?

Il semble toutefois qu’une application littérale des articles concernés du Traité aurait permis d’éviter ce blocage.


En effet, la procédure prévue comporte deux étapes distinctes :

  1. sur le principe même de soumettre un pays tiers à un régime de sanctions : la décision relève bien du Conseil européen en vertu notamment de l’article 31 TUE. Un vote unanime est nécessaire.

  2. sur la nature et le détail des sanctions : la décision (de type législatif) relève du Conseil. Selon l’article 31§2 TUE, elle peut être prise à la majorité qualifiée dans la mesure où elle se base sur une décision ou une demande préalables du Conseil européen. D’ailleurs, la base juridique citée dans la décision d’application du Conseil est le plus souvent l’article 215 TFUE (1) qui prévoit bien un vote majoritaire.


Le Conseil européen doit-il tout décider - au risque de tout bloquer ?

De fait, cette procédure n’a pas été suivie : le Conseil européen s’est estimé compétent non seulement pour décider d’instaurer un régime de sanctions (sur la base de l’article 24 TUE) mais aussi pour décider, jusque dans les moindres détails, de la nature de ces sanctions. Ainsi, il s’est exposé au risque de veto d’un seul des Etats membres sur chaque type de sanction et sur chacun des « paquets » successifs. S’il avait au contraire - selon la lettre et l’esprit du Traité - chargé le Conseil de négocier les divers éléments de ces « paquets », la décision aurait pu être prise à la majorité qualifiée. Dans cette négociation, le Conseil aurait pu d’ailleurs s’assurer, à son niveau, que les intérêts essentiels de l’un ou l’autre Etat membre soient pris en considération.


Dans la mesure où se raisonnement juridique est exact, on voit les inconvénients que présente cette volonté du Conseil européen d’étendre sa compétence bien au delà des limites que lui fixe le Traité. Et l’on voit que cette extension peut en fait aboutir à des blocages causés par l’exigence d’unanimité ainsi d’ailleurs que par la dramatisation des débats au sein de ce cénacle.


S'il est vrai que, dans le contexte de crises graves, l’intervention du Conseil européen peut s’avérer nécessaire - celle-ci peut toutefois s’avérer contre-productive dès lors qu'il s’engage dans une négociation complexe et délicate des chacun des éléments du dossier. La nature même de cette enceinte ne s’y prête pas - raison pour laquelle le Traité prévoit formellement que le Conseil européen « n’exerce pas de fonction législative ».


Relevons in fine un volet caricatural de l’affaire du 6ème paquet de sanctions à l’égard de la Russie. Le Conseil européen lui-même avait établi une nouvelle liste de sanctions individuelles incluant notamment le M. Kirill (Patriarche de l’église orthodoxe russe). Au lendemain de cette « décision », un membre du Conseil européen s’y est opposé, menaçant d’exercer son droit de veto sur l’ensemble du paquet. Le Conseil européen a dû obtempérer et modifier la dite liste. La médiatisation de l’ensemble de cette affaire - qui aurait pu être facilement réglée au niveau du Conseil - n’a pas renforcé la position de l’UE face à la Russie ni dans l’opinion européenne.




JEAN-GUY GIRAUD 04 - 05 - 2022

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NB Sur la question plus générale de l’extension du domaine d’action du Conseil européen, voir https://www.robert-schuman.eu/fr/questions-d-europe/0574-le-conseil-europeen-un-souverain-auto-proclame-a-la-derive


(1). Article 215

(ex-article 301 TCE)

1. Lorsqu'une décision, adoptée conformément au chapitre 2 du titre V du traité sur l'Union européenne, prévoit l'interruption ou la réduction, en tout ou en partie, des relations économiques et financières avec un ou plusieurs pays tiers, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, sur proposition conjointe du haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et de la Commission, adopte les mesures nécessaires. Il en informe le Parlement européen.

2. Lorsqu'une décision, adoptée conformément au chapitre 2 du titre V du traité sur l'Union européenne, le prévoit, le Conseil peut adopter, selon la procédure visée au paragraphe 1, des mesures restrictives à l'encontre de personnes physiques ou morales, de groupes ou d'entités non étatiques.