HR / SEAE : "IF IT'NT BROKEN, DON'T FIX IT"
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La presse s’est fait récemment l’écho d’une déstabilisation de la fonction et de la titulaire actuelle du poste de Haut Représentant (HR) ainsi que, par extension, du Service d’action extérieure (SEAE) qui sont chargés de « conduire la politique étrangère de l’Union » (art. 18§2 TUE).
Sans que l’on sache précisément quels problèmes de fond, d’organisation ou de personnes sont ainsi soulevés par, semble-t-il, la Présidente de la Commission et certains Gouvernements (dont l’Allemagne et la France), force est de constater que cette polémique institutionnelle interne survient au plus mauvais moment.
L’UE dans la tourmente internationale
En effet, l’Union doit actuellement faire face à une détérioration sans précédent de son environnement international et en particulier de ses relations avec les trois autres grandes puissances Russie, Chine et États-Unis. Surtout, pour la première fois depuis sa création, l’UE est confrontée à une menace sécuritaire proche et directe du fait de l’extension de la guerre en Ukraine.
Dépourvue de compétences opérationnelles en matière de défense, l’Union est cependant dotée par les traités de certaines capacités d’action dans le domaine de la politique étrangère qui sont censées lui donner les moyens de défendre ses intérêts dans ce type de situation. Et c’est précisément le rôle attribué au Haut Représentant et au SEAE.
Une politique étrangère européenne et des outils diplomatiques hybrides
Il est vrai que « les maitres des traités » - cad les États membres dans leurs configurations successives - ont jusqu’ici toujours refusé de « communautariser » pleinement la politique étrangère (et moins encore la politique de défense). Celle-ci se trouve encore à présent dans une situation hybride, hémiplégique et confuse au sein de laquelle la répartition des rôles et responsabilités respectifs du Conseil et de la Commission demeure floue et imprécise.
Et le statut et la fonction du HR tels que fixés par le Traité de Lisbonne se ressentent de cette ambiguïté, de cet écartèlement de sa position entre le Conseil (des Affaires étrangères) qu’il préside, la Commission qu’il « vice-préside » et même le Conseil européen dont il « participe aux travaux » …
Tout ceci reflète au fond le caractère provisoire et évolutif de la transmission du « pouvoir » diplomatique - du moins au niveau européen - des États vers les Institutions. Transmission (cad « communautarisation ») déjà très largement effectuée dans d’autres domaines auparavant de compétence nationale exclusive tels que « l’espace de liberté, sécurité et justice » (contrôle aux frontières, immigration, asile, coopération judiciaire).
Un HR et un SEAE qui font le job ...
Le HR et le SEAE ont jusqu’ici réussi tant bien que mal à s’accommoder de cette situation bancale. Le troisième titulaire du poste de HR-version-Lisbonne (M. Josep Borrell 2019/2024) lui a même conféré une certaine autorité et prestige généralement reconnus en Europe comme à l’étranger. Il a aussi réussi - avec l’aide des Secrétaires généraux du SEAE - à mettre sur pied un embryon de Ministère des Affaires étrangères européen doté notamment d’un précieux réseau diplomatique à l’échelle mondiale.
La valeur de cet acquis ne devrait pas être sous-estimée et encore moins compromise. Au stade actuel, il serait notamment périlleux d’intégrer - de noyer - cette cellule diplomatique au sein des services de la Commission, ce qui d’ailleurs ne semble pas compatible avec la lettre des traités. Il ne serait pas d’avantage opportun de réduire la voilure du SEAE ni d’y accroitre la présence et l’influence des diplomaties nationales. Enfin, cela va sans dire, la nature - fortuite - des relations personnelles entre les titulaires actuels de la Présidence de la Commission et du poste de HR est ici hors sujet.
… mais qui doivent être renforcés
À traités constants, la structure actuelle qui soutient la « politique étrangère » européenne est sans doute la moins mauvaise possible. Dans le cas où interviendraient des réformes (annoncées) de la gouvernance européenne, il serait toutefois possible d’envisager un ré-haussement du profil politique de la fonction de HR (un renouvellement est prévu en 2029). Contrairement à certaines préconisations, les effectifs, le budget et le réseau international du SEAE (y compris au sein des principales organisations internationales comme l’ONU) devraient être significativement renforcés. La coopération/coordination avec les services concernés de la Commission gagneraient enfin à être mieux structurées afin que les prolongements internationaux de certaines politiques communes viennent mieux en renfort de la politique étrangère de l’UE.
Volens nolens, l’UE est devenue un acteur global sur la scène mondiale et les dangereuses circonstances actuelles exigent de sa part une expertise et une maitrise accrues de sa politique étrangère. C’est donc le moment, non pas de détricoter l’outil (HR + SEAE) qu’elle s’est forgée mais au contraire de le conforter autant que le permettent les dispositions actuelles des traités.
Jean-Guy Giraud
05 - 09 - 2026
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