Dans son « Discours sur l’État de l’Union » du 13 septembre 2023 devant le Parlement Européen, la Présidente de la Commission a notamment abordé - in fine - la double question de l’élargissement et du renforcement de l’Union (1).
Son raisonnement est basé sur la nécessité et la complémentarité de ces évolutions :
"Nous devons dépasser les vieux débats simplistes sur l'élargissement. La question n'est pas de choisir entre approfondir l'intégration ou élargir l'Union. Nous pouvons, et nous devons, faire les deux".
Elle considère que les succès obtenus par l’UE 27 - y compris dans de nouveaux domaines de compétence - peuvent être « parachevés à 30 et plus ». Et elle affirme : « l'Équipe Europe (à 27) fonctionnera également à 30 et plus » Ceci posé, la Présidente a abordé tout de même la question du renforcement de l'UE - ou plutôt celle de son « adaptation » à de futures adhésions : « Je soutiendrai toujours cette Assemblée – ainsi que tous ceux qui veulent réformer l'Union européenne afin de la rendre plus efficace pour ses citoyens. Et, oui, cela passera par l'organisation d'une Convention européenne et par une modification des traités si et lorsque ce sera nécessaire! » Mais elle ajoute aussitôt : « Nous ne pouvons pas — et nous ne devrions pas — attendre de modifier les traités pour avancer sur la voie de l’élargissement ». Elle considère en effet qu’il s’agit surtout pour l’UE de « répondre à des questions concrètes sur le fonctionnement pratique d'une Union de plus de 30 pays ». En prenant pour exemple la bonne adaptation de l’UE 27 à de nouveaux défis (cf. plan de relance, épidémie, Ukraine), elle estime que l’UE à 30 + pourra faire de même. Elle propose tout de même une vérification préalable : « Nous devons examiner de plus près nos politiques, une par une, et comprendre comment chacune serait impactée par l'élargissement de l’Union. » À cet effet, la Présidente annonce que la Commission va procéder à « une série de réexamens pré-élargissement des politiques afin de déterminer si, et comment, chaque domaine politique doit être adapté en vue d'un élargissement de l’Union ». Ces réexamens porteront sur :
les politiques communes elles mêmes,
le fonctionnement et la configuration des Institutions (Parlement, Conseil),
le budget («ce qu’il finance, la manière dont il le financent à la manière dont il est financé »),
la sécurité.
Et les « idées » ainsi rassemblées par la Commission seront présentées sous la présidence belge (cad lors du premier semestre 2024).
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Cette conception et présentation de la problématique du renforcement de l’UE en prévision de son élargissement appellent plusieurs remarques :
Sur le caractère tardif de l’exercice annoncé de « réexamens pré-élargissement » Il est dommage que la Commission ait tant tardé à s’engager dans cet exercice alors même que la perspective d’élargissement de l’UE à au moins 6 pays des Balkans était déjà présente lors du début de son mandat en 2019. Un « réexamen » bien en amont du renouvellement de 2024 (en y ajoutant les cas de l’Ukraine/Moldavie) aurait sans doute été préférable. Le terme fixé pour ces réexamens (fin Juin 2024) correspond à la date des élections européennes. De sorte que les électeurs n’auront sans doute pas de vision claire sur ces deux grands sujets à l’heure du scrutin.
Sur la confiance affichée dans la théorie des crises et du fonctionnalisme
Il est un fait que l’UE 27 a pu surmonter des crises majeures - et continuer à fonctionner - en dépit de l’absence de bases constitutionnelles ou règlementaires adéquates. Mais il a fallu pour cela utiliser des clauses d’exception ou des procédures intergouvernementales - soumises à l’accord unanime du Conseil Européen et sans la participation du Parlement. Il s’agit à présent - pour l’UE27 et à plus forte raison pour l’UE 30+ - de tirer la leçon de ces circonstances en régularisant, sécurisant, légitimant, démocratisant et pérennisant les moyens d’action de l’UE dans ces domaines.
Sur la révision des traités La Présidente ne semble pas (encore) convaincue de la nécessité d’une révision. Elle part du principe que le Traité de Lisbonne s’est révélé adapté à l’UE27 et qu’il n’est pas démontré qu’une réforme soit indispensable pour gérer l’UE 30+. Et elle considère qu'une éventuelle révision ne doit pas être un préalable aux prochaines adhésions. Même la question, pourtant publiquement débattue, du vote à l’unanimité au sein du Conseil (européen) n’est pas mentionnée. (Il est frappant que ce scepticisme se soit exprimé le jour même où les rapporteurs de la Commission des Affaires Constitutionnelles du PE présentaient à la presse une version extensive de la proposition de révision annoncée par le PE. Proposition très ambitieuse qui - en l’état - consiste à reprendre l’ensemble des « left-over de Lisbonne », de tirer la leçon des crises récentes et d’adapter lesInstitutions et leur fonctionnement à un sensible accroissement du nombre des États membres. Et tout ceci avant que ne soient admis de nouveaux membres.)(2) (De même, la Commission des Affaires Etrangères de l’Assemblée Nationale vient tout juste d’adopter un long rapport où elle prend fermement position pour une réforme de l’Union avant tout nouvel élargissement)(3).
Sur l’ampleur de l’élargissement : La référence constante à une UE 30+ est étonnante. On sait en effet que le nombre des États(pré)candidats est de 9 ou 10 et qu’il serait donc plus approprié d’évoquer une UE 36 ou 37. Probablement la Présidente part-elle ici d'une vison « réaliste" du processus d’élargissement selon laquelle - durant la durée de vie de la prochaine Commission (2024/2029)- seuls trois ou quatre candidats seraient admis. Cette vision partielle, à court terme, gradualiste de l’avenir de l’Union consistant à toujours renvoyer à plus tard les réformes de fond est un choix politique que partagent sans doute les milieux diplomatiques nationaux - mais qu’il appartiendra au Parlement et au Conseil Européen d’apprécier in fine.
Sur l’accent mis sur les politiques de l’UE La Présidente a choisi de mettre l’accent sur les politiques communes plutôt que d’aborder des questions plus générales telles que l’extension des compétences de l’UE et les pouvoirs respectifs des Institutions (seule leur « configuration » sera examinée). Elle estime en quelque sorte que le patient est plutôt en bonne forme et que seules quelques analyses complémentaires - assorties éventuellement d’un cocktail de vitamines - s’avèrent nécessaires pour la poursuite et même pour l’accroissement de ses activités. Ceci dit, cet exercice de prospective - mené par les services eux mêmes qui sont les meilleurs juges de l’efficacité des politiques qu’ils gèrent au quotidien - est le bienvenu à la double condition que le bilan soit effectué librement et les conclusions/propositions soient rendues publiques sans être édulcorées.
Sur les dissensions internes de l’UE 27
Les graves tensions créées par des courants nationalistes et illibéraux au sein même de l’Union ne sont pas évoquées par la Présidente. Ni le risque que ces tensions se multiplient en cas d’adhésion de certains des pays candidats. Comment interpréter cette omission ? Sans doute le souci de minimiser ce qui divise, de ne pas provoquer certains États membres en interférant dans leurs affaires internes … Peut-être aussi l’espoir que des changements de majorités et de gouvernements permettront à terme de régler ces questions. Quoiqu’il en soit, il est surprenant que la Présidente de la Commission, dans un discours sur "l’état de l’Union », semble ignorer un problème majeur, facteur de divisions et de blocages et qui fait constamment les titres de la presse européenne.
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En somme, pour concilier les deux objectifs d’élargissement et de renforcement, la Commission - par la voie de sa Présidente - effectue une sorte de grand écart : les deux objectifs peuvent être atteints simultanément sans risque de déséquilibrer l’ensemble. Moyennant souplesse et pragmatisme, l’Union peut poursuivre son chemin vers l’UE 30 + sans passer par la case redoutée d’une révision, même ciblée, de ses objectifs et de son fonctionnement. Mais avant de critiquer cette stratégie réductrice et court-termiste, il convient de poser LA question décisive : les 27 États qui composent aujourd’hui l’UE ont-ils toujours en commun la même vision européenne - ou ne sont-ils pas plus divisés encore que lors de la négociation du Traité de Lisbonne ? Si la réponse est non, on comprend mieux - sans l’approuver toutefois - la prudence de la Présidente de la Commission. Jean-Guy Giraud. 14 - 09 - 2023 _________________________________ (1). https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/speech_23_4426 (2) DRAFT REPORT on proposals of the European Parliament for the amendment of the Treaties (2022/2051(INL))Committee on Constitutional AffairsRapporteur: Guy Verhofstadt, Sven Simon, Gabriele Bischoff, Daniel Freund, Helmut Scholz (3) https://www.lesamisdutraitedelisbonne.com/post/renforcement-puis-élargissement-de-l-ue-le-rapport-bourlanges