Pour la première fois dans son histoire, le Parlement européen vient de prendre l’initiative d’une révision des traités sur la base de l’article 48 § 2 du Traité de Lisbonne (1). Ce sera aussi la première fois que cette procédure sera lancée depuis l’entrée en vigueur de ce Traité en 2009. Il s’agira d’une procédure de révision dite « ordinaire » - impliquant la convocation d’une Convention - par opposition à la procédure dite « simplifiée » également prévue par le traité (2).
En très résumé, cette procédure comporte les … 7 étapes suivantes :
élaboration et adoption par le PE (à la majorité simple) d’un « projet tendant à la révision des traités »,
transmission de ce projet au Conseil européen - via le Conseil de Ministres,
décision du Conseil européen (à la majorité simple) de convoquer une Convention (composée de représentants des parlements nationaux, des chefs d’Etat/gouvernement, du Parlement européen et de la Commission)
adoption par la Convention (par consensus) d’une recommandation relative au projet de révision,
transmission de la recommandation à une Conférence des représentants des gouvernements (CIG),
adoption par la CIG (d’un commun accord) des modifications à apporter aux traités,
ratification des modifications par tous les Etats membres selon leurs règles constitutionnelles (vote parlementaire, referendum).
On aura certainement l’occasion de revenir plus en détail sur le déroulement effectif de cette procédure.
À ce stade, quelques remarques principales et générales peuvent déjà être faites :
Sur l’appui politique dont bénéficie l’initiative du PE
On peut relever qu’elle découle directement de souhaits exprimés par les citoyens au sein de la Conférence et qu’elle est approuvée - dans son principe - par la Commission ainsi que par plusieurs Etats membres dont la France et l’Allemagne (3). D’autre part, la mise en oeuvre du Traité de Lisbonne depuis 2009 a mis en évidence des lacunes, insuffisances et facteurs de blocages dus à la fois à l’incomplétude intrinsèque du Traité, aux effets de l’élargissement de l’UE et à l’évolution du contexte interne et international.
Sur la nature même de cette initiative
Le projet du PE peut suivre l’une ou l’autre de cette alternative : soit se limiter à de simples orientations politiques relatives aux réformes souhaitables - soit élaborer en forme juridique un projet de révision de différents articles du Traité. C’est fort probablement la deuxième hypothèse qui sera choisie et qui correspond le mieux à l’esprit et à la lettre de l’article 48 TUE.
Sur l’ampleur du projet de révision
Le PE devra ensuite faire un choix politique : soit proposer une révision limitée à quelques articles jugés les plus essentiels - soit couvrir l’ensemble des articles considérés comme inadaptés aux besoins actuels de l’action de l’UE. Ce sera un choix politique et tactique difficile. La première voie pourra sembler la plus réaliste au vu des probables réticences que suscite toujours un exercice européen de révision constitutionnelle et des risques de détournement ou de dérapages d’une réforme globale. Une voie médiane serait de lister toutes les modifications souhaitables mais d’établir un ordre de priorités - voire même un noyau dur - des réformes jugées indispensables.
Sur le champ des réformes
Il est probable que le projet de révision doive à la fois porter sur les politiques menées par l’UE et sur les modalités de sa gouvernance.
Les conclusions de la Conférence sur le futur de l’Union ont passé en revue une grande partie des champs d’action de l’Union. Il est apparu que, pour certaines d’entre elles, une révision de leur base juridique (cad de leur définition par les traités) était nécessaire à leur développement ou à leur ré-orientation. De même, la Conférence a estimé que les compétences de l’UE devraient être étendues dans certains domaines. Enfin, il a été suggéré que de nouvelles compétences soient attribuées à l’Union par les traités - comme le prévoit d’ailleurs la clause de révision du Traité de Lisbonne elle-même (4).
La Conférence n’a pas approfondi la question des améliorations à apporter à la gouvernance de l’UE mais c’est un sujet qui sera cependant au centre de la réforme des traités. Tant le PE que la Commission et certains Etats membres estiment notamment que le processus de décision de l’UE27 doit être amélioré pour éviter lenteurs et blocages : c’est la question centrale de la généralisation du vote majoritaire au sein du Conseil. De même, une plus grande démocratisation du mode décisionnel est considérée comme souhaitable (rôle du PE) ainsi que des réformes du système électoral européen.
Sur les chances d’aboutissement du projet
Il est probable que se dégagera, au sein du PE, une majorité politique favorable à une réforme aussi exhaustive que possible des traités. Il est vraisemblable que la Commission apportera son soutien et son expertise à cette entreprise tout en restant attentive aux risques de divisions entre les Etats membres. Parmi ceux-ci, des réticences apparaitront sans doute, en particulier si ces réformes sont susceptibles de limiter le champ de la souveraineté nationale. Le risque d’ouvrir « une boite de Pandore » dont pourraient s’échapper des réformes régressives cad contraires à l’intérêt général de l’Union sera aussi invoqué. De même l’argument sera sans doute avancé selon lequel un exercice de révision affecterait le climat politique européen et la conduite des affaires courantes.
Quoiqu’il en soit de ces réserves, la nécessité d’une réforme - en fait d’une mise à jour - des traités apparaît clairement. Il s’agit d’un exercice légitime de révision comme en prévoient tous les textes de nature constitutionnelle ou tous les accords internationaux. La dernière révision date déjà d’une quinzaine d’années et on sait que certaines modifications ont dû être reportées (les « left-overs »). La révision de 2009 n’a pas pu prendre en compte les effets de l’élargissement à l’UE 27 et encore moins ceux des futures adhésions, en cours ou envisagées. Surtout, le paysage économique et politique au sein de l’UE comme sur le plan international a considérablement évolué et s’est même radicalement transformé dans certains domaines.
En résumé, ce projet de révision doit être accueillie favorablement. Il était temps de mettre à plat les obstacles et les limites au développement de l’Union que comportent les traités dans leur état actuel. Le constat doit être fait et il est opportun qu’il le soit suite à une initiative d’origine démocratique, celle de la Conférence des citoyens reprise par le Parlement européen.
Si le Conseil européen dégage une majorité simple (14 Etats sur 27) pour donner suite au texte qui sera élaboré par le PE, une autre instance en sera saisie : la Convention. Cette instance originale combine la représentation des Etats, des Parlements et des Institutions. Elle a démontré son efficacité lors de l’adoption de la Charte des droits fondamentaux et, indirectement, du Traité de Lisbonne lui-même (5). Les deux dernières étapes seront les plus délicates. D’abord celle de la CIG qui livrera le projet à la négociation intergouvernementale - sujette au vote à l’unanimité - dans laquelle les intérêts et positionnements nationaux seront prédominants. Puis celle des ratifications par les 27 Etats - sujettes aux majorités gouvernementales et parlementaires fluctuantes.
Les prochaines élections européennes auront lieu en Mai 2024. Cette échéance sera peut-être considérée comme le terme souhaitable et, éventuellement, la consécration de la réforme. D’ici là, ce seront bien sûr les « événements », par nature imprévisibles, qui détermineront véritablement le cours des choses.
Jean-Guy Giraud 22 - 05 - 2022
NB « Le Projet de Traité instituant l’Union européenne » (dit « Projet Spinelli ») : le 14 février 1984, le PE avait - de sa propre initiative - adopté ce projet destiné à créer sur de nouvelles bases une Union européenne. Si les gouvernements n’y donnèrent pas de suite formelle, le Président Mitterrand (la France présidant alors le Conseil européen) l’avait accueilli positivement. Les révision ultérieures des traités (Acte unique, Maastricht et Lisbonne notamment) devaient ensuite s’en inspirer largement - voir ici.
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(1) Article 48§2 TUE : « Le gouvernement de tout État membre, le Parlement européen ou la Commission peut soumettre au Conseil des projets tendant à la révision des traités. »
(2) En Mars 2011, une modification de l’article 136 TFUE (mécanisme de stabilité) a été effectuée via la procédure simplifiée.
(4) Article 48§2 : « Ces projets (de révision) peuvent, entre autres, tendre à accroître ou à réduire les compétences attribuées à l’Union dans les traités »
(5) La formule même de la Convention a été « inventée » pour rédiger la Charte des droits fondamentaux en 2000. Elle a été ensuite reprise pour la rédaction du projet de Constitution européenne en 2002.