En ce début d’année 2024, il peut être utile de résumer l’état du débat sur la réforme de l’Union qui s’est développé en 2023 - et de présenter schématiquement les différentes suites et options qui pourraient être données à cette question en 2024/2025 (1).
On rappellera brièvement les positions prises par - ou attendues des - différentes Institutions:
le Parlement a adopté et adressé aux autres Institutions le 22 Nov. 2023 un projet très complet de modifications des Traités - sur la base de l’article 48 TUE (2),
la Commission n’a pas, à ce jour, réagi à ce projet ni pris position sur la question générale de la réforme. Elle envisagerait de « passer en revue » l’ensemble des politiques communes au premier semestre 2024. Au vu de son renouvellement fin 2024, il est probable qu’elle laisse à la nouvelle Commission le soin de traiter ce dossier,
le Conseil européen a été saisi du dossier par l’intermédiaire du Conseil de Ministres. Les suites qu’il pourrait y donner (« options ») font l’objet de la présente note,
les Gouvernements en fonction des États membres ont exprimé des positions de principe diverses : certains ont exclu d’envisager toute réforme ou révision des Traités - d’autres se sont montrés plus ouverts et ont parfois établi un lien avec les prochains élargissements (3).
Les 6 options du Conseil européen
Quelles que soient les suites données - ou non - à la procédure enclenchée par le Parlement, on peut résumer les principales options qui se présentent en fonction des positions/décisions qui pourraient être prises par le Conseil européen :
Aucune décision/orientation relatives à une quelconque réforme - le débat éventuel est renvoyé à 2025,
Renvoi de toute réforme jusqu’à - et à l’occasion de - la révision des Traités consécutive à l’adhésion de nouveaux États membres (donc à l’horizon 2030+),
Activation plus ou moins large de procédures déjà prévues par les Traités - par exemple passage au vote à la majorité qualifiée par utilisation des « passerelles » (art. 48§7 TUE),
Révision « simplifiée » des Traités relative aux « politiques et actions internes » de l’Union (art.48§6 TUE),
Révision « ordinaire » des Traités sans recours à une Convention (art.48§3 al.1 TUE),
Révision « ordinaire » desTraités préparée par une Convention (art.48§3 al. 2 TUE) (4).
On notera - sans surprise - que chacune de ces options (à l’exception des deux premières …) implique un vote unanime des 27 au sein du Conseil européen ainsi que, pour leur mise en oeuvre un accord unanime des États membres.
Le rôle marginal des autres Institutions
Le Parlement européen est simplement « consulté » dans les cas des trois options de révision (options 4 à 6) . Il doit cependant « approuver » le recours aux clauses passerelles (option 3) ainsi que le recours à une révision sans passage par une Convention (option 5). D’autre part, le Parlement participe aux travaux d’une Convention (option 6).
Tous les Parlements nationaux (et parfois régionaux) doivent in fine donner leur accord à toute révision(options 4 à 6). De même, tout Parlement national peut s’opposer au recours aux clauses passerelles (option 3).
Pour mémoire, la Commission ne joue qu’un rôle très marginal dans ces procédures. Elle a le droit de proposer une révision (ordinaire ou simplifiée) des Traités (art. 48§2 et §6 TUE) et doit être « consultée » dans certains cas (option 4). Ell est également partie aux travaux d’une Convention. De facto, elle peut cependant influer les négociations dans le cadre de négociations entreprises sous les options 3 à 6.
Au total, on voit bien que, dans le système actuel, les États membres demeurent « les maîtres des Traités » - ou, plus précisément, que chacun d’entre eux en est le maître par son droit de veto. En pratique, cela signifie que tant le nombre que la diversité et l’instabilité des Gouvernements (et des Parlements) nationaux en fonction rendent l’exercice particulièrement ardu. A contrario, les Institutions permanentes et ad hoc que sont la Commission et le Parlement ne jouent qu’un rôle d’appoint.
Du blocage à la paralysie
Quelles que soient les raisons liées au caractère international (au sens juridique) des Traités européens et au concept de souveraineté nationale, force est de constater que toute réforme ou révision se heurte a des obstacles considérables - voire insurmontables. Déjà dangereuse dans une UE27, cette paralysie s’avèrerait fatale dans une Union élargie jusqu’à 37 États membres comme cela est envisagé.
Et ce d’autant plus que les Traités européens (contrairement à des Constitutions de caractère général comme celle des États-unis) règlent dans le moindre détail de leurs quelque… 413 articles le fonctionnement de l’ensemble des Institutions et des politiques de l’Union.
Si donc le Conseil européen décidait ... de ne pas décider - c’est à dire de renvoyer toute réforme à un long terme illusoire (option 1 et 2), le « futur de l’Union » s’avèrerait pour le moins incertain.
Jean-Guy Giraud
10 - 01 - 2024
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(1) voir aussi : https://www.lesamisdutraitedelisbonne.com/post/révision-des-traités-étapes-et-chances-d-aboutissement
(4) sur les avantages d’une Convention: https://www.lesamisdutraitedelisbonne.com/post/un-conte-de-noêl-conventionnel