« A complete power to procure a regular and adequate supply of revenue as for as the ressources of the community will permit, may be regarded as an indispensable ingredient in every constitution » (Federalist papers 30)
Le volet “Financement" du plan de relance post-Covid est en phase finale d’entrée en vigueur.
On sait qu’il prend la forme juridique d’une "décision du Conseil “ basée sur l’article 311 TUE, adoptée par celui-ci à l’unanimité après approbation du Parlement - puis approbation par chacun des Etats membres “ conformément à leurs règles constitutionnelles respectives” cad, le plus souvent, un vote positif de leurs Parlements.
On sait aussi que cette “Décision du Conseil relative aux ressources propres” (1) se décompose en plusieurs parties distinctes. En résumé :
le relèvement du plafond des RP - et donc des autorisations de dépense - jusqu’à 1,4% du PNB des 27 EM (en fait provisoirement jusqu’à 1,6% pour tenir compte des coûts de financement de l’emprunt COVID),
certains aménagements apportés aux RP existantes (droits de douane, TVA, contributions nationales),
la création d’une nouvelle RP (taxe plastique) et l’annonce de création de deux autres RP (taxe carbone et taxe numérique),
l’autorisation de lancement de l’emprunt Covid spécifiquement destiné à pré-financer les 750 milliards du Plan de relance.
À l’occasion de cette décision - et notamment sur la question de l’emprunt - il peut être intéressant de se poser les deux questions plus générales suivantes :
cet emprunt peut-il être considéré comme/assimilé à une ressource propre au sens de l’article 311 TUE et donc soumis aux conditions d’adoption prévues par cet article ?
cet emprunt peut-il ouvrir la voie à une utilisation plus large de ce mode de financement budgétaire ?
L’emprunt COVID n’est pas une "ressource propre"
L’emprunt Covid a donc été inclus dans la décision “Ressources propres” du Conseil. Par là-même, l’autorisation de son lancement a suivi la procédure très contraignante prévue par l’article 311 : vote unanime du Conseil, approbation (et non co-décision) du PE et ratification des 27 EM.
Or, l’emprunt n’est pas, à l’évidence, une “ressource propre” du type contributions budgétaires ou taxes.
S’il figure dans la décision du Conseil, ce n’est pas en raison de sa nature juridique propre - mais seulement à cause du lien (mécanique) qui le lie au relèvement du plafond des RP (afin de financer le paiement des intérêts et le remboursement du capital).
Le Conseil justifie ainsi cette décision :
"L’habilitation de la Commission à emprunter des fonds sur les marchés des capitaux au nom de l’Union, à la seule et unique fin de financer les mesures destinées à faire face aux conséquences de la crise de la COVID-19, est étroitement liée au relèvement des plafonds des ressources propres prévu dans la présente décision et, en fin de compte, au fonctionnement du système des ressources propres de l’Union. En conséquence, il y a lieu d’inclure cette habilitation dans la présente décision. “
On est donc en présence d’une interprétation assez large de l’article 311 qui assimile la création de l’emprunt COVID à la création d’une nouvelle RP et la soumet en conséquence à une procédure spéciale particulièrement exigeante. En particulier, l’exigence de ratifications par les Parlements nationaux comporte un risque non négligeable de blocage du mécanisme (2).
Il faut d’ailleurs noter que, en Mai 2020, l’UE avait lancé l’opération SURE d’aide à l'emploi post-Covid par la voie d'une simple décision majoritaire du Conseil habilitant la Commission à emprunter jusqu’à 100 milliards d’euros avec la garantie de première ligne du budget de l’UE.
Tout ceci pour mettre en évidence que les modalités sans précédent de création de l’emprunt COVID par la voie de l’article 311 risquent de constituer un précédent assimilant pour l’avenir le lancement d’un grand emprunt européen à la création ou à la modification d’une RP - et compliquant ainsi singulièrement ce lancement.
La capacité générale d’endettement d’endettement de l'UE
Cette affaire de l’emprunt COVID peut donner l’occasion de réfléchir plus avant à la possibilité juridique d’un recours plus général et permanent à l’emprunt pour financer - en fait équilibrer - le budget européen. C’est à dire à procéder - comme pour les budgets nationaux - à un pré-financement résiduel, par l’endettement, de la partie des dépenses non couverte par les "ressources propres" disponibles.
Cette possibilité, généralement considérée comme opportune sur le fond, est toutefois jugée, tout aussi largement, contraire aux dispositions actuelles du Traité.
L’argument principal repose sur une interprétation stricte de l’article 310§1,alinéa 3 TUE qui dispose - très succinctement - que “le budget doit être équilibré en recettes et en dépenses”. C’est sur la seule base de ces six mots que reposerait la “règle" interdisant à l’UE toute forme d’endettement budgétaire.
On pourrait toutefois interpréter plus étroitement cette disposition comme le simple rappel d’un principe comptable de base de tout budget qui exige un équilibre exact entre les colonnes des dépenses et des recettes. Et la mettre en parallèle avec le rappel du principe d’ “universalité budgétaire” qui figure dans le même article 310 TUE : "toutes les recettes et dépenses doivent être inscrites au budget”.
Il est d’ailleurs permis de penser que, si les auteurs du Traité avaient voulu écarter formellement toute possibilité du financement du budget par l’emprunt, ils l’auraient sans doute fait de manière plus explicite. D’autant plus que ce type de financement est couramment (parfois même largement …) utilisé pour les budgets des Etats ainsi que pour ceux de certaines organisations internationales.
À l’évidence, l’ouverture d'une capacité générale d’emprunt et d’endettement de l’UE par voie budgétaire serait une décision politique d’importance majeure mais qui ne nécessiterait peut-être pas d’être conditionnée par une révision préalable du Traité … De même que, à une plus petite échelle, le lancement de l’emprunt post-Covid n’exigeait peut-être pas de passer par une modification de la décision “Ressources propres” dont la procédure d’adoption est comparable à celle d’une révision simplifiée du Traité (article 48§3 alinéa 2).
Au total, et indépendamment de ces considérations d’ordre juridique, il est possible que l'expérience de l’emprunt post-Covid suscite un débat plus approfondi sur ces questions et conduise en particulier la Commission et le Parlement à envisager une suite et un prolongement à ce “moment hamiltonien”. Il est clair que si l’Union parvenait à franchir le pas de l’ouverture d’une capacité générale d’emprunt et d’endettement, de larges perspectives nouvelles s’ouvriraient pour le développement de l’ensemble de ses actions.
Jean-Guy Giraud 23 - 04 2021
NB Sur le moment hamiltonien de l’UE, voir :
Sur le concept d’un emprunt populaire de l’UE, voir :
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(2) à ce jour, les ratifications de plusieurs pays n’ont toujours pas été obtenues, notamment celles de la Pologne et de la Hongrie qui ont posé des conditions relatives au règlement “État de droit”. Par contre,
l’Allemagne a pu communiquer sa ratification grâce à l’autorisation (provisoire) de la Cour de Karlsruhe.