Il est entendu que le principal thème de la prochaine Conférence sur l’avenir de l’Unionsera celui de sa démocratisation: comment faire en sorte que les citoyens européens reprennent intérêt et confiance dans les affaires de l’Union et dans son caractère démocratique ? Un tel sujet se prête à d’amples et utiles développements sur l’information et la participation du public aux débats relatifs à l’évolution générale de l’Union, sur le développement des politiques qui les concernent le plus directement (sociales, environnementales, sanitaires, …), sur le respect des droits fondamentaux, etc … Mais il doit aussi porter, plus concrètement, sur la démocratisation des procédures de décision de l'Union: comment assurer que ces procédures soient non seulement efficaces mais aussi prises dans l’intérêt du plus grand nombre et dans le respect de règles démocratiques élémentaires ? La règle anti-démocratique de l’unanimité/veto À cet égard, un problème majeur ne pourra pas être esquivé par la Conférence : celui du droit de veto que possède actuellement chacun des 27 gouvernements sur les principales décisions de l’UE. On sait, en résumé, que ces décisions sont soumises à la fois à l’accord politique préalable et unanime du Conseil européen et au vote à l’unanimité du Conseil de Ministres. Cette exigence d’unanimité est anti-démocratique sous deux aspects :
elle accorde le même poids à des gouvernements qui représentent des populations très inégales : ainsi le vote - et donc le droit de veto - de Malte (0,4 millions) pèse autant que celui de l’Allemagne (80 millions),
elle exclut de la décision le Parlement européen (1) pourtant expressément et directement élu - en pourcentage des populations - pour représenter les citoyens.
Une règle au coeur même du système Cette anomalie n’est pas un phénomène marginal. Elle est au contraire au coeur même du processus décisionnel. Dans le cas du Conseil de Ministres, celui-ci doit statuer à l’unanimité dans pas moins de …70 cas/articlesdes traités. La plupart de ces cas concernent des décisions d’un intérêt direct et majeur pour les citoyens : fiscalité, justice, police, politique sociale, citoyenneté, etc … ainsi que d’autres domaines de caractère plus général mais tout aussi déterminants pour l’ensemble des populations, tels que les accords internationaux, la politique étrangère et de sécurité, la politique monétaire, etc … Quant au Conseil européen- qui ne se prononce qu’à l’unanimité des 27 chefs d’Etat ou de Gouvernements - il n’exerce en principe aucune fonction législative directe mais il a cependant accaparé progressivement un pouvoir décisionnel de fait sur les questions les plus stratégiques (2). Sur celles-ci, la Commission a pris l’habitude de lui soumettre au préalable les grandes lignes de ses propositions et de suivre les orientations qu’il lui fixe. De même le Conseil s’estime contraint par ces orientations et, en cas de désaccord en son sein, sollicite fréquemment son arbitrage. Des “passerelles" infranchissables Conscients des risques de blocage pouvant être occasionnés par la règle de l’unanimité au sein du Conseil, les auteurs des traités avaient prévu un mécanisme - dit de “passerelles"- permettant de passer du vote unanime au vote majoritaire (3). Ce mécanisme était susceptible de contourner la règle d’unanimité dans la plupart des domaines concernés - mais il ne pouvait être lui-même déclenché que par une décisionunanime. Force est de constater qu’il n’a jamais été appliqué. Des solution “simples” sont possibles ... Au total, on voit donc clairement à quel point cette règle de l’unanimité affecte le caractère démocratique des décisions de l’Union.On voit aussi qu’une limitation de l’étendue d’application de cette règle ne peut être obtenue que par une révision des dispositions concernées des Traités pour le Conseil - ou une application plus souple de celles-ci pour le Conseil européen. … pour le Conseil ... En pratique - et sous réserve d’un examen plus approfondi - il apparait qu’une révision simple pourrait résoudre une bonne partie du problème, au moins pour ce qui concerne le Conseil. Il suffirait en effet d’assouplir le déclenchement du mécanisme des passerelles: celui-ci pourrait être décidé, non plus par un vote unanime, mais par un vote majoritaire renforcé. Par exemple, le passage au vote majoritaire pourrait être déclenché par un vote réunissant 80% du nombre des Etats et 80% de la population de l’UE(4). Ainsi, il serait possible à une très large majorité d’Etats membres de surmonter l’opposition, le blocage d’une très faible minorité d’entre eux et de rétablir ainsi une certaine dose de démocratie dans le processus décisionnel. D’autant plus que, le vote majoritaire étant ainsi rétabli pour les secteurs concernés, le Parlement devrait y retrouver son rôle plein de co-législateur. … et pour le Conseil européen Pour ce qui concerne les délibérations du Conseil européen, il apparait illusoire de prétendre modifier la règle du consensus fixée par les traités. Par contre certains aménagements pratiques de son fonctionnement pourraient être envisagées : dissocier la notion de consensus de celle du droit de veto, s’abstenir de prendre des décisions à caractère quasi-législatif, limiter l’agenda et la fréquence des réunions, renforcer le rôle du Président, associer le Président du Parlement à l’ensemble des délibérations, …(5) La Conférence préparatoire à une Convention ? Il est probable que la plupart des Gouvernements ne voient pas d’un bon oeil la Conférence se saisir de questions institutionnelles - et notamment de celle de la règle de l’unanimité. Le Parlement devrait au contraire y être plus favorable s’agissant de démocratisation du processus décisionnel et du renforcement de son propre rôle. La Commission, pour sa part, a déjà proposé certains aménagements du système. Certains États membres - comme la France - semblent ouverts sur la question. Si le PE parvenait à imposer un débat sur ce sujet particulier, ce serait aussi un moyen de faire suivre assez naturellement la Conférence d’une Convention chargée de préparer une révision des traités. D’ailleurs, il est fort probable que les débats sur les thèmes généraux traités par la Conférence aboutissentaussi à d’autres propositions de révision par exemple en matière d'environnement, de politique sociale et sanitaire, de politique économique et monétaire, etc … Tout dépendra bien sûr de l’organisation et de la tournure des débats - mais aussi du contexte politique du moment. Jean-Guy Giraud 21 - 12 - 2020 ________________________ (1) Le PE n’a bien sûr aucune emprise sur les délibérations du Conseil européen. Sur les décisions du Conseil prises à l’unanimité, le PE est soit simplement consulté soit appelé à approuver ou rejeter “en bloc” ces décisions sans pouvoir les amender. (2) voir : https://www.lesamisdutraitedelisbonne.com/post/le-conseil-européen-un-souverain-auto-proclamé-à-la-dérive (3) voir une étude exhaustive sur laclause passerelledans : https://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/document.html?reference=EPRS_STU(2020)659420 (4) voir : https://www.lesamisdutraitedelisbonne.com/post/veto-delendum-est (5) voir : https://www.lesamisdutraitedelisbonne.com/post/le-conseil-européen-un-souverain-auto-proclamé-à-la-dérive