UN RÊVE POUR ÉVITER UN CAUCHEMAR

Faisons un rêve : 

• alors que se rapproche l'adhésion à l’UE du premier des 10 États candidats (le Montenegro),  la question de l’adaptation préalable de la gouvernance européenne est enfin sérieusement abordée par les Institutions. 

• dans un premier temps, celles-ci décident de procéder à des réformes ne nécessitant pas de révision des traités - 

• tout en s’engageant à entamer une pré-négociation sérieuse sur l’ampleur et les modalités d’une telle révision avant l’échéance des élections européennes de 2029. 

La principale de ces réformes concernerait le rôle et les méthodes de travail du Conseil Européen. 

C’est en effet à ce niveau que se situent les risques les plus évidents de freinage voire de blocage qui - déjà patents dans l’UE27 - deviendraient insurmontables dans une UE37.

En fait, il s'agirait surtout - pour cette Institution « suprême » - de retourner à la règle et à l’esprit des traités qu’elle a largement détournés au fil des ans, notamment depuis le grand élargissement de 2006 (1) . 

Et d’exercer pleinement - mais uniquement -  les compétences qui lui sont confiées par les traités (art. 15§1 TUE) : 

• donner les impulsions nécessaires au développement de l’Union...

• définir les orientations et priorités politiques générales... 

• sans exercer de fonction législative .

1. La première de ces réformes concernerait l’usage abusif du droit de veto - abondamment documenté et critiqué mais dont la menace plane en permanence sur les délibérations. 

Menace qui aboutit même à exclure préventivement des débats toute question affectée d’une pré-annonce de veto.  

Les traités eux mêmes prévoient au moins deux moyens de limiter cet usage : 

• le recours l’abstention : l’État membre concerné peut manifester officiellement son désaccord en s’abstenant de prendre part au vote plutôt qu’en bloquant la décision concernée (art. 235 §1 al.3 TUE),

• l’ouverture des clauses passerelles grâce auxquelles, dans certains domaines, le Conseil européen peut pré-décider le passage du vote unanime au vote majoritaire (art. 48 §7 TUE).

À ce jour, ces deux dispositions n’ont que très rarement (pour la première) ou jamais (pour la seconde) été activées ni même évoquées au sein du Conseil Européen. 

2. La deuxième réforme, de caractère plus général, viserait à respecter dans les faits l’interdiction faite au Conseil Européen d’exercer toute fonction législative c’est à dire de s’abstenir de délibérer sur des propositions de règlements ou directives - se substituant ainsi à l’autorité législative (Parlement et Conseil).

La pratique s’est en effet instaurée de « renvoyer au Conseil Européen » des questions plus ou moins litigieuses débattues au sein du Conseil de Ministres. Parfois même, c’est le Conseil européen lui-même qui s’en saisit de sa propre initiative. Et, dans le meilleur des cas, il élabore lui-même sa version du texte concerné. L’exemple type est celui du Cadre Financier Pluriannuel dont le Conseil Européen négocie laborieusement jusqu’au moindre détail les diverses dotations budgétaires en se rangeant le plus souvent à la position la moins disante.  

On est ici carrément en présence d’un véritable détournement de procédure contraire aux dispositions des traités et à l’équilibre des pouvoirs entre les Institutions.  

3. Plusieurs autres réformes de caractère procédural seraient susceptibles d’améliorer le fonctionnement du Conseil Européen en mieux canalisant ses travaux. Apparemment d’importance secondaire, elles seraient toutefois le signe d’une normalisation du rôle de cette Institution. Elles concernent par exemple :

•  la fréquence des réunions : elle est fixée à « deux fois par semestre » (art. 15§3 TUE) mais, dans la pratique, ces réunions se sont multipliées au fil des ans jusqu’à atteindre huit en 2025. Ce rythme accéléré est à la fois la cause et la conséquence du débordement du rôle du Conseil Européen bien au delà de celui fixé par les traités. Un retour à la règle « deux réunions de deux jours » inciterait le Conseil à se concentrer sur les questions vraiment stratégiques et urgentes. 

• le rôle du Président : dans ses prérogatives de convocation des réunions, de fixation de l’ordre du jour, de direction des débats, … ce haut responsable de l’Union (lui même ancien Chef d’État ou de Gouvernement) pourrait d’avantage contribuer à re-cadrer et améliorer le fonctionnement du Conseil Européen avec l’appui actif du membre représentant la Présidence en exercice du Conseil de Ministres - tous deux étant explicitement chargés de promouvoir l’intérêt général,

• le Président de la Commission (qui est membre de droit du Conseil Européen) pourrait y jouer un rôle plus actif en sa qualité officielle de responsable de cet intérêt général  et de titulaire du pouvoir exécutif. Le cas échéant, ses positions pourraient être rendues publiques avant chaque réunion et actées à leur issue, 

• le Président du Parlement Européen est certes « invité » à présenter le point de vue de son Institution sur les principaux sujets à l’ordre du jour au début de chaque réunion du Conseil Européen. Mais, n’étant pas admis à participer aux débats, son rôle mineur n’est pas à la mesure de la fonction démocratique qu’il représente,  

• enfin, au niveau administratif, le Secrétariat du Conseil de Ministres est en principe - et logiquement - chargé d’assurer également celui du Conseil Européen. En pratique, toutefois, la préparation politique des réunions est exercée, de façon inofficielle, par des représentants personnels des Chefs d’État et de Gouvernement (les « Sherpas ») dont le rôle principal est de promouvoir les intérêts propres de chacun des États membres.

On le voit, ce premier train de réformes - concentré sur le coeur du système - viserait à le remettre au moins partiellement dans le cadre et l’esprit communautaires initiaux.  

Il s’agit en effet d’éviter qu’il ne se transforme en une sorte d’appareil inter-gouvernemental parfaitement ingérable dans une Union élargie à pratiquement l’ensemble des pays européens.  

Aussi prestigieux et personnalisé soit-il, le cénacle du Conseil européen dont chaque membre peut empêcher les autres de progresser n’est plus à la mesure de ce destin programmé.

Autrement dit, il faut se résoudre à une évolution de la « grande Union » vers un modèle de caractère pré-fédéral où les intérêts nationaux et les intérêts communs sont soigneusement et respectueusement négociés selon des règles précises - et démocratiques .. En un mot, l’esprit du Traité de Rome doit enfin remplacer celui du Congrès de Vienne. 

Cette évolution implique une série de petits pas - dont ceux repris ci-dessus à titre d’exemple. D’autres seront nécessaires. Et, en fin de compte, une révision en bonne et due forme des traités ne pourra être évitée. 

Dans ce rêve, on imagine que le Conseil Européen lui-même réalise ce premier train de réformes en parallèle avec les négociations d’adhésion du premier wagon monténégrin du train des dix candidats.

Et que, dans le même élan, il programme une révision ciblée des traités concentrée sur les modifications nécessaires au fonctionnement d’une Union couvrant quasiment - à terme à présent fixé - l’ensemble de l’espace européen.

Il n’est pas interdit de rêver - surtout si cela écarte des cauchemars. Dans la conjoncture européenne et internationale présente, c’est même un exercice recommandé.

Jean-Guy Giraud

30 - 07 - 2026

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(1) voir https://server.www.robert-schuman.eu/storage/fr/doc/questions-d-europe/qe-574-fr.pdf