"UN CONTRE TOUS" ? DU DROIT DE VETO ET DU DEVOIR DE LOYAUTÉ AU SEIN DE L'UE
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« Si tu veux flinguer une assoc', tu n’as qu’à prévoir la règle de l’unanimité dans les statuts »
Exprimée de façon populaire, cette maxime de bon sens a manifestement échappé aux auteurs du traité de Lisbonne - ainsi d’ailleurs que ceux du feu-Projet de Constitution européenne.
Ils ont en effet, pour l’essentiel, maintenu l’exigence du vote unanime (cad du droit de veto) pour plusieurs décisions majeures telles que celles relatives à la politique étrangère (PESC et PESD) ou au financement de l’Union.
Alors même que ces auteurs étaient censés adapter les dispositions du Traité à une UE élargie de 17 à 27 membres dont certains des nouveaux venus étaient loin de partager « l’esprit communautaire » qui facilitait - sans la garantir - l’obtention de consensus parmi les anciens. Et qu’ils n’envisagent même pas - à la veille du passage à une UE 36+ - de remettre en cause la règle de l’unanimité...
C’est ainsi que dans une UE 27, déjà plus « diverse » qu’« unie », les blocages causés par l’usage de vetos nationaux se sont multipliés - avec pour effet collatéral la recherche du plus petit commun dénominateur afin de tenter d’y échapper. Et que, plus gravement, l’Union est devenu l’otage de l’un ou l’autre État membre affichant ouvertement son « esprit anti-communautaire ».
C’est manifestement le cas de la Hongrie sous le gouvernement Orban qui fait preuve - vis à vis de l’Union - d’une attitude ouvertement non-coopérative et même « déloyale » au sens de l’article 4§3 TUE : « En vertu du principe de coopération loyale, l’union et les États membres se respectent et s’assistent mutuellement dans l’accomplissement des missions découlant des traités ».
Malheureusement - mais logiquement - les auteurs des traités n’ont pas prévu de moyen juridique pour surmonter ou sanctionner une telle déloyauté. En (très) résumé, ils n’ont prévu que de deux moyens indirects qui visent la violation du droit (art. 258 TFUE) ou des valeurs (art. 7 TUE) communautaires. Le droit dérivé et la jurisprudence en ont ajouté un troisième relatif au respect des règles de l’ « état de droit » dans l’utilisation des fonds européens.
Si les deux premiers outils s’avèrent inefficaces contre un usage abusif du veto, le troisième a pu être récemment utilisé pour suspendre le versement de fonds du budget 2026 à la Hongrie.
C’est précisément en s’appuyant sur ce dernier moyen que la Commission a proposé d’introduire dans le prochain cadre financier pluriannuel 2028/2034 une « clause démocratique » plus générale liant le versement des crédits budgétaires aux États membres au respect de certains critères relatifs à l’ « état de droit ». La réponse hongroise ne s’est pas fait attendre : le gouvernement Orban a menacé … d’opposer son veto à l’ensemble du cadre financier au cas où cette clause serait maintenue (1). La boucle est bouclée et le bras de fer est en cours. On le voit : la preuve est faite qu'en imposant la règle de l’unanimité, les maitres des traités - cad les États membres - s’en sont eux-mêmes rendu les otages.
Cette situation est d’autant plus déroutante que l’on voit mal pourquoi cette règle s’applique aux dispositions budgétaires internes à l’UE (ressources et dépenses) qui n’ont qu’un lointain rapport avec la protection de la souveraineté des États membres. D’autant plus qu’une telle règle n’existe ni pour le vote des budgets nationaux ni pour celui des principales organisations internationales (2). On notera à cet égard que le vote du budget annuel de l’UE a toujours été - et demeure - voté par le Conseil à la majorité. Si on peut comprendre - tout en le regrettant - qu’elle s’applique à la politique étrangère que les auteurs des traités ont voulu maintenir hors du cadre général des activités de l’Union, l’imposer pour le vote des finances ordinaires n’apparait pas justifié.
Et c’est précisément dans le domaine des relations internationales que la Hongrie a - aussi - multiplié les menaces de veto s’opposant ainsi frontalement aux orientations très majoritaires du Conseil - comme c’est encore le cas dans le contexte de la crise ukrainienne. Plus grave encore, les représentants hongrois au sein du Conseil sont actuellement soupçonnés de collusion avec les autorités russes.
Tout ceci amène effectivement à s’interroger plus largement sur la violation par cet État membre (ou par tout autre) du principe de coopération loyale évoqué ci-dessus.
Dans un récent arrêt, la Cour de justice européenne a précisément sanctionné l’attitude de la Hongrie qui, au sein d’une organisation internationale, s’était écartée de la position commune de l’UE et l’avait même ouvertement critiquée. Et, parmi les moyens invoqués, la Cour a statué que « la Hongrie a méconnu le principe de coopération loyale énoncé à l’article 4§3 TUE » en ajoutant que « un tel comportement a porté préjudice à l’efficacité de l’action internationale de l’Union ainsi qu’à la crédibilité et à la réputation de cette dernière sur la scène internationale » (3)
Peut-on en déduire que, de façon plus générale, ce principe a un caractère judiciable - cad qu’il pourrait être invoqué et utilisé en droit pour sanctionner des actes (isolés ou répétitifs) d’un État membre contraires non pas à une disposition particulière du traité mais à une obligation plus générale de conformité et de solidarité envers l’intérêt général de l’Union ?
On sait que c’est souvent grâce à certains arrêts emblématiques de la Cour que la CEE puis l’UE sont parvenues à franchir des étapes fondamentales de l’intégration européenne non formellement prévues par les traités. Face au plus formidable obstacle constitué par l’usage abusif du droit de veto par un quelconque des 27++ États membres - et compte tenu du caractère improbable d’une modification de cette règle - une telle évolution jurisprudentielle serait non seulement utile mais conforme au bon sens. Mais, reconnaissons-le, le pas à franchir est considérable.
Jean-Guy Giraud
28 - 03 - 2026
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(2) par exemple, le budget des Nations Unies est adopté par l’Assemblée générale à la majorité des deux tiers
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