LES FAIBLESSES AUTO-IMPOSÉES DE LA POLITIQUE COMMERCIALE EUROPÉENNE

L’incongruité de la procédure européenne de conclusion des accords internationaux est une fois de plus mise en évidence dans la saga en cours relative à l’accord UE - MERCOSUR (1).

La meilleure façon d’illustrer cette incongruité est peut-être d’imaginer le cas de figure hypothétique suivant :

« Par 41 voix contre 39 le Parlement chypriote a rejeté le projet de loi portant ratification de l’accord de partenariat UE-Mercosur.

En vertu de l’article 218 §8 TFUE, ce rejet est susceptible de rendre caduc l’ensemble de l’accord (y compris ses clauses commerciales) pour toutes ses parties soit les 27 EM de l’UE et les 4 EM du MERCOSUR.

Toutefois, le Gouvernement chypriote a décidé de surseoir à la communication officielle de ce rejet au Conseil de l’Union.

 De sorte que l’accord ne peut pas entrer en vigueur - mais n’est pas considéré caduc. 

 Le Gouvernement chypriote pourra ultérieurement décider soit de faire procéder à un nouveau vote parlementaire soit de transmettre le refus de ratification au Conseil soit de laisser le dossier en l’état »

Aussi absurde semble-t-elle, cette situation imaginaire est comparable à celle dans laquelle se trouve actuellement l’accord CETA entre l’UE et le Canada signé en 2017 mais non encore ratifié par plusieurs États membres.

En France, par exemple, la procédure parlementaire de ratification a (provisoirement ?) échoué du fait du vote négatif du Sénat - mais le Gouvernement n’a pas, à ce jour, communiqué cet échec au Conseil.

En conséquence, l’accord dans son ensemble n’est pas entré en vigueur à ce jour. 

Toutefois, en vertu de l’article 218 §6a TFUE, les clauses commerciales de l’accord ont pu être activées de façon intérimaire et provisoire.

La Cour de Justice Européenne a été plusieurs fois saisie de l’interprétation de ces règles de conclusion des accords internationaux - sans toute fois épuiser le sujet … 

Si bien qu’elle va devoir - suite à une demande d’avis faite par le Parlement européen (2) - se pencher à nouveau sur la question au sujet de l’accord MERCOSUR.

Et, problème supplémentaire, elle devra déterminer si la mise en vigueur provisoire des clauses commerciales est véritablement conforme au Traité.

Pour sa part, la Commission estime que l’accord du Conseil suffirait à actionner ces clauses sans même attendre l’accord du Parlement … ni l’avis de la CJE !

D’autres complications peuvent d’ailleurs se présenter pour l’ensemble de ces accords comme, par exemple, le rôle du Conseil lors des négociations (en principe du seul ressort de la Commission), la compétence respective de la Commission et/ou du Conseil pour la signature des accords, les modalités de vote au sein du Conseil (unanimité ou majorité qualifiée) etc…

À quoi s’ajoutent des procédures différentes selon les dispositions particulières prévues par les accords : détermination précise des clauses purement commerciales - durée acceptable de leur application provisoire - accords incluant des dispositions relatives à la coopération policière ou judiciaire, à la fiscalité, aux accords d’ »association », aux investissements, aux questions monétaires, au règlement des différents, etc ... 

Comment l’UE en est elle arrivée à un tel imbroglio ? 

La réponse est relativement simple : les États membres (dont la France) n’ont jamais accepté que les accords internationaux suivent la procédure communautaire usuelle.

Procédure qui réserverait aux seuls organes de l’UE (Commission-Conseil-Parlement européen) une compétence exclusive pour négocier/signer/ratifier les accords internationaux entre l’UE et les pays tiers - et qui permettrait au  Conseil comme au Parlement de se prononcer selon la règle générale du vote majoritaire.

Les États membres souhaitent en effet - au moins pour certaines clauses ou certains types d'accords - leur conserver un caractère intergouvernemental en exigeant notamment que chacun des 27 EM demeure séparément libre d’accepter ou de rejeter un accord (soit par voie de veto au Conseil soit par refus de ratification). Et ce - en utilisant « leurs procédures constitutionnelles respectives » dont la lourdeur peut s’avérer fatale au processus commun (voir par exemple le cas de la Belgique où certains accords doivent également être ratifiés par les parlements … régionaux).

Si bien que les tentatives des auteurs du traité de Lisbonne pour clarifier la question - à l’époque encore plus embrouillée -  des compétences externes de l’UE ont été largement tenues en échec par les résistances persistantes      des États

L’UE - principale puissance commerciale mondiale - se trouve ainsi fortement handicapée face à ses grands partenaires dont les procédures internes sont beaucoup plus souples et rapides - voire expéditives dans le cas des États Unis …

 À l’initiative de la présidence actuelle de la Commission, l’UE ambitionne de parachever - à l’échelle mondiale - un vaste réseau d’accords commerciaux dits de « nouvelle génération » avec les États Unis, la Chine, l’Inde,  l’Indonésie, etc … dont la négociation a parfois démarré depuis de nombreuses années.

Et il se trouve que ces accords vont aujourd’hui - par nécessité - très au-delà des seules clauses tarifaires, traitent des nombreux obstacles non-tarifaires aux échanges (cf. fiscalité) et incorporent de nombreuses dispositions relatives aux investissements, à l’intelligence artificielle, à l’énergie, à la protection de l’environnement, etc … Tous nouveaux domaines - par ailleurs parfois sensibles politiquement - dans lesquels l’UE et ses États membres (pris collectivement ou individuellement) exercent le plus souvent des compétences dites « partagées » dont le tri et l’exercice se heurtent aux problèmes évoqués ci-dessus.

D’une certaine façon, on rejoint ici les obstacles qui freinent aussi le développement de la politique étrangère et de sécurité de l’UE. La négociation et la conclusion des accords commerciaux européens sont encore assimilées à des fonctions de type diplomatique et régalien dont les États souhaitent conserver le contrôle et qu’ils considèrent partie intégrante du domaine de la souveraineté nationale. Conception confirmée - sinon clarifiée - par le droit constitutionnel européen.

Dans un tel contexte - aussi contraint - l’Union (cad ses Institutions et ses États membres) doit donc « naviguer à vue » en contournant les nombreux écueils juridico-politiques qui jalonnent son parcours. Il est d’autre part probable que l’accroissement programmé du nombre des États membres ne facilitera pas les choses. Et il reviendra à nouveau - le cas échéant - à la CJE de démêler ces écheveaux avec la double contrainte d’assurer le respect de la lettre des traités mais aussi de donner autant que possible un « effet utile » aux règles concernées.

« Fluctuat nec mergitur » : bonne chance à la nef européenne dans les flots tourmentés du commerce international !

Jean-Guy Giraud

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(1) Accord UE - MERCOSUR : voir https://oeil.europarl.europa.eu/oeil/en/document-summary?id=1839316

(2) demande d’avis du PE à la CJE : https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/B-10-2026-0060_EN.html