La crise actuelle d’approvisionnement en gaz des Etats membres de l’UE - causée par la quasi rupture des livraisons de la Russie dans le contexte de son agression contre l’Ukraine - met en lumière les faiblesses de la politique énergétique européenne dans son ensemble.
Cette carence est ancienne ...
Curieusement, les Traités CEE ne prévoyaient pas l’instauration d’une politique commune dans ce domaine - alors même que les traités CECA puis Euratom avaient instauré une coordination des politiques charbonnière et nucléaire des Etats membres. De fait, en l’absence de base juridique spécifique jusqu’en ... 2007, les décisions relatives au secteur de l’énergie (en dehors de celles relevant de la politique de concurrence) étaient prises - à l’unanimité - en vertu de la « clause de flexibilité » applicable aux domaines pour lesquels « la CEE ne dispose pas de pouvoirs d’action ». Il semble que cette lacune ait été due - à l’époque - aux réticences de plusieurs Etats membres (dont, en premier lieu, l’Allemagne et la France) soucieux de préserver leurs propres systèmes et marchés intérieurs, leurs intérêts stratégiques nationaux et leur souveraineté politique.
... le projet de Constitution de 2001 (repris dans le Traité de Lisbonne de 2007) y a partiellement pallié ...
C’est à la Convention de 2001 qui l’on doit d’avoir pour la première fois classé l’énergie parmi les « compétences partagées » au sein de l’Union et introduit un nouveau Chapitre « Energie » dans le projet de Constitution (art. III -256). Chapitre qui a d’ailleurs été un temps retiré du projet à la demande de l’Allemagne et n’a pu y être rétabli qu’aux prix de clauses restrictives garantissant le droit de chaque Etats membre de « déterminer les conditions d’exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d’énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique ».
Le Traité de Lisbonne s’est borné à reprendre textuellement ces dispositions et ces réserves (art.194 TFUE) en y incluant toutefois, à la demande de … la Pologne (1) une référence importante et bienvenue à « l’esprit de solidarité entre les Etats » . membres (2).
… et permis de développer une politique commune de l’énergie, encore inachevée …
Les quatre objectifs généraux de cette politique se réfèrent - dans cet ordre - à la sécurité d’approvisionnement, au fonctionnement du marché intérieur, aux économies d’énergie et aux énergies nouvelles/renouvelables, à l’interconnection des réseaux (3). Fort heureusement, le processus décisionnel en la matière est celui du droit commun cad celui de la co-décison Parlement/Conseil (ce dernier statuant donc à la majorité qualifiée) sur proposition de la Commission. Avec cependant (encore) une réserve d’importance : lorsqu’une mesure ressort « essentiellement du domaine fiscal » - comme c’est souvent le cas matière énergétique - le Conseil doit statuer à l’unanimité après simple consultation du PE.
… et c’est sur ces bases que l’UE tente aujourd’hui de répondre à la crise d'approvisionnement en gaz naturel ...
Dès 2017, un règlement sur les mesures visant à garantir la sécurité d’approvisionnement en gaz naturel avait fixé des règles très détaillées portant notamment sur des plans d’urgence et de crise pouvant être adoptés par les Etats individuellement, le cas échéant en faisant appel à la clause de solidarité avec les autres Etats.
Devant l’ampleur de la crise de 2022, le Conseil européen puis le Conseil ont décidé - sur la base du REPowerPlan et d’une proposition de règlement de la Commission - de compléter le cadre fixé en 2017 afin de permettre à l’UE de prendre des mesures communes s’appliquant directement à l’ensemble des Etats.
C’est l’objet du règlement adopté par le Conseil le 27 Juillet 2022 (4) dont la principale clause, abondamment reprise par la presse, concerne une « réduction volontaire » des consommations nationales de gaz de 15% pendant 8 mois (du 8/22 au 4/23). Ce règlement, assorti de multiples exceptions et dérogations en fonction des situations nationales, a été jugé peu convainquant par certains analystes qui l’ont qualifié d’ « empty symbol of solidarity » (5). Il laisse une marge considérable d’appréciation et de décision aux Etats membres eux-mêmes et son activation effective est conditionnée par une « déclaration d’alerte » du Conseil qui se réserve d’adopter les mesures d’exécution nécessaires.
… tout en réservant au seul Conseil le pouvoir décisionnel.
Sur le plan institutionnel et politique, on doit noter que les Etats - par l’intermédiaire du Conseil - entendent rester maîtres du jeu en la matière. C’est le Conseil seul qui a adopté le règlement du 27 Juillet 2022 et c’est lui seul qui pourra décider de son activation - contrairement à la proposition de la Commission. Il a en effet estimé que - en raison de la « nature politique » d’une décision imposant, à l’échelle européenne, une réduction des approvisionnement en gaz en provenance de Russie - celle-ci ne pourrait être décidée que par la seule Institution représentant les Etats.
Contestable sur le plan juridique, cette exclusivité n’est d’autre part pas une garantie d’efficacité étant donné les divergences d’intérêt et de situation politique parmi les états membres. D’autre part, réduire la participation la Commission et du Parlement dans un domaine aussi stratégique constitue un précédent discutable sur lequel ne peut se baser une « politique commune » digne de ce nom. Notons enfin qu’à sa lecture, ce règlement s’avère d’une grande complexité, susceptible de causer de multiples divergences d’interprétation et de mise en oeuvre ainsi que de nombreux litiges. Certains diront : une véritable usine à gaz qui doit intriguer jusqu’aux juristes du Kremlin …
Il faut s’y résigner : même face aux crises, la fonction normative de l’UE peut s’avérer déficiente voire paralysante. Cependant, pour l’opinion publique, la « règle » des 15% peut faire illusion quelque temps et permettre à certains gouvernements de l’UE de légitimer des mesures nationales douloureuses. Le service minimum de l’Union a été rendu.
Jean -Guy Giraud. 02 - 08 - 2022
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(1) la Pologne et les pays baltes avaient (déjà) des différents avec la Russie pour leur approvisionnement en gaz.
(2) sur cet historique, voir : « La Constitution européenne et le Traité de Lisbonne de MM. Priollaud et Siritzky (Doc. Fr.)
(3) la référence opportune à « l’interconnection » est un ajout de Lisbonne.