"COMMON SENSE PREVAILED" : L’EMPRUNT-PRÊT EUROPÉEN POUR L'UKRAINE

Lors de sa réunion du 18 Décembre 2025, le Conseil européen a adopté une double conclusion  relative au soutien financier accordé par l’UE à l’Ukraine. à l’Ukraine

La première concerne les modalités du prêt lui-même. Elle est basée sur l’article 212 TFUE qui permet à l’UE de « mener des actions (…) d’assistance, en particulier dans le domaine financier, avec des pays tiers » . Selon cet article, la décision est prise selon la procédure législative ordinaire c’est à dire par un vote du Conseil à la majorité qualifiée et un vote à la majorité simple du Parlement. 

La deuxième conclusion concerne l’insertion de cette action dans le cadre d’une procédure de coopération renforcée. Elle est basée sur l’article 20 TUE qui autorise cette procédure ainsi que sur l’article 329 TUE qui prévoit un vote du Conseil à la majorité qualifiée ainsi qu’une approbation du Parlement à la majorité simple. 

Le texte complet de cette double conclusion est le suivant :

«  (…) en vue d'assurer le soutien financier nécessaire pour l'Ukraine à compter du deuxième trimestre de 2026, y compris pour ce qui est de ses besoins militaires, le Conseil européen convient d'accorder à l'Ukraine un prêt de 90 milliards d'euros pour les années 2026 et 2027 sur la base d'un emprunt de l'UE sur les marchés des capitaux couvert par la marge de manœuvre du budget de l'UE. 

Dans le cadre d'une coopération renforcée (article 20 duTUE) en ce qui concerne l'instrument fondé sur l'article 212 du TFUE, aucune mobilisation de ressources du budget de l'Union en tant que garantie pour ce prêt n'aura d'incidence sur les obligations financières de la République tchèque, de la Hongrie et de la Slovaquie. 

Ce prêt ne serait remboursé par l'Ukraine qu'une fois des réparations reçues. D'ici là, ces avoirs resteront immobilisés et l'Union se réserve le droit d'y recourir pour rembourser le prêt, dans le plein respect du droit de l'UE et du droit international. » 

Quelques remarques de caractère juridique et institutionnel peuvent être faites au sujet de ce dispositif original :

1. le recours au seul article 212 TFUE (par un vote majoritaire) aurait suffi pour contourner l’opposition des deux États membres opposés à cette décision (Hongrie et Slovaquie) (1)

2. toutefois, l’utilisation combinée du mécanisme de coopération renforcée  (article 20 TFUE) comporte plusieurs avantages : 

   • il permet à ces deux États de ne pas s’associer à une décision qu’ils contestent pour des raisons politiques 

   • corrélativement, ces deux États ne pourront pas s’opposer aux modalités de mise en oeuvre (notamment budgétaire) de cette décision

   • les 25 autres États disposeront d'une plus grande liberté de décision (majoritaire) pour la gestion de l’opération

3. ces deux décisions ont pour effet d’insérer l’ensemble de ce processus dans le cadre de l’action ordinaire de l’UE - et non plus dans celui de la politique étrangère et de sécurité commune. Ce qui facilite la prise de décision du Conseil et renforce le rôle du Parlement. 

Plus largement, ces conclusions du Conseil européen ont un double effet positif :

• légitimer le recours au mécanisme coopération renforcée jusqu’ici peu prisé du Conseil alors qu’il permet seul de contourner - à la majorité qualifiée - l’opposition de certains de ses membres. Il demeure toutefois que, selon l’article 329§2 TFUE, toute coopération renforcée dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité requiert une décision unanime du Conseil. Sauf si les États opposés - et donc non parties - à une telle coopération acceptent de s’abstenir lors du vote. D’autre part, il n’est pas explicitement prévu qu’une coopération renforcée puisse être créée en matière de politique de défense.  . 

• légitimer également le recours à l’emprunt pour financer des opérations en dehors du cadre contraint du budget. Cet emprunt est similaire à celui créé dans le cadre plus vaste du plan « Next Generation EU ». Celui-ci avait été basé sur un autre article du Traité (article 122 TFUE) relatif à la politique économique de l’UE. Dans les deux cas, la décision a pu être prise à la majorité qualifiée du Conseil (2). Toutefois, dans les deux cas, le Conseil européen a bien spécifié qu’il s’agissait de répondre à « une situation sans précédent par des mesures d’urgence exceptionnelles, temporaires et dûment justifiées ».

Deux remarques finales peuvent être faites :

• la création successive des « NGU Bonds » et des « Ukraine Bonds » pourrait constituer une étape vers l’institutionnalisation d’un mécanisme plus large de création de « EU Bonds » qui - comme dans le cadre national - permettrait le financement de certaines dépenses ordinaires d’investissement au niveau européen (cf. le rapport Draghi). Cela dépendra en partie du succès de ces deux opérations sur le plan financier - lui-même fonction de l’évolution des marchés et la qualité de la gestion du mécanisme par la Commission. 

• le lancement de l’emprunt Ukraine n’épuise pas le sujet de l’aide financière de l’UE à ce pays. Les couts estimés des réparations/reconstruction (environ 500 milliards Euros) sont bien supérieurs au montant du prêt (90 milliards Euros) et à celui des avoirs russes « gelés » au sein de la société EuroClear (environ 200 milliards Euros) qui nantissent ce prêt. Même si le Conseil européen persiste à affirmer - à juste titre - que la Russie devrait assumer l’ensemble de ces coûts, il semble peu probable qu’elle y consente. Dès lors, une poursuite de l’aide financière européenne s’avère probable - éventuellement dans le cadre des mécanismes de pré-adhésion.

Au total, comme l’a déclaré le Président Macron : à l’issue de la réunion du Conseil européen du 18 Décembre 2025 : « Common sense prevailed : joint debt “emerged as the most realistic and the most practical solution”..

Jean-Guy Giraud 

28 - 12 2025

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(1) les conclusions du Conseil européen sont précédées de cette mention inhabituelle : « Le texte figurant dans le présent document a été fermement soutenu par 25 chefs d'État ou de gouvernement » .

(2) Mme Lagarde, Présidente de la BCE, a déclaré en marge d’une réunion du Conseil qu’il était « possible de créer un instrument de dette commune par un vote à la majorité qualifiée »

Voir aussi :

- le texte complet des conclusions du Conseil : https://www.consilium.europa.eu/media/h5zj4yo4/fr-20251218-text-ukraine.pdf

- le texte de la proposition de la Commission : https://www.europarl.europa.eu/RegData/docs_autres_institutions/commission_europeenne/com/2025/3502/COM_COM(2025)3502_FR.pdf

- une explication technique (mais claire …) du mécanisme de l’emprunt Ukraine : https://www.euronews.com/my-europe/2025/12/20/the-eu-plans-to-raise-90-billion-in-joint-debt-for-ukraine-heres-how?utm_source=newsletter&utm_campaign=today_newsletter&utm_medium=referral&insEmail=1&insNltCmpId=209&insNltSldt=10080&insPnName=euronewsfr&ins_iid=MzUzNTZjYWQtNWFmNi00ZmFiLWI0ZmEtZWE3Y2RmODYwZjk1&isIns=1&isInsNltCmp=1