Le Service d’Action Extérieure de l’UE (SAE) - dirigé par Mme Mogherini (1) - est une sorte d’embryon de Ministère des Affaires Étrangères de l’Union. À ce titre, il veille notamment au respect du droit international dans les relations entre l’UE et les pays avec lesquels celle-ci entretient des liens politiques, économiques ou commerciaux plus ou moins étroits.
Il est donc régulièrement confronté à des situations de non respect de ce droit tel qu’il résulte par exemple de la Convention de Vienne, de la Charte des Nations-Unies, des règles de l’OMC, de traités internationaux divers, voire d’accords avec l’UE elle-même.
Dans certains cas, il peut être placé dans des situations fort délicates lorsque des violations graves du droit émanent de grandes puissances ou de pays étroitement liés à l’UE.
On peut citer pour exemple les cas de trois pays : les États-Unis, la Russie et Israel :
Les États-Unis
Le principal contentieux est celui de l’application extra-territoriale du droit américain - notamment suite à des “sanctions” infligés unilatéralement par les USA à des États pour des raisons de caractère politique (cf. le cas de l’Iran).
La réaction du SAE - cheville ouvrière de l’accord de Vienne - s’est révélée bien plus courageuse que celle de la plupart des gouvernements des États membres parfois plus soucieux de la protection des intérêts de leurs entreprises que de la protection de l’ordre juridique international.
On pourrait également citer d’autres cas (comme celui du retrait unilatéral des USA de l’accord de Paris sur le climat) où le SAE - bien que n’étant pas en première ligne sur cette question - a réagi avec plus de vigueur que les diplomaties nationales.
La Russie
C’est principalement par la voie du SAE que l’UE a initié et maintenu jusqu’ici - contre vents et marées - ses protestations et ses sanctions contre la Russie suite à son annexion de la Crimée et son implication dans la guerre du Donbass.
Certains États membres de l’UE ont adopté une attitude plus conciliante et accommodante vis à vis d’une grande puissance avec laquelle ils souhaitent maintenir des relations bi-latérales privilégiées pour des raisons stratégiques, politiques ou économiques.
Israel
Les nombreuses infractions de cet État au droit international ( occupation et blocus de territoires - implantation de colonies - répliques meurtrières aux manifestations de la "Marche du retour" - etc …) ont provoqué de très nombreuses protestations officielles du SAE.
De leur côté, les États membres se sont montrés beaucoup plus réservés dans leurs réactions aux exactions d’un État auquel l’UE accorde toujours un statut très privilégié de partenaire dans de nombreux domaines (économique, commercial, scientifique, etc …).
Le respect du principe de l’État de droit (rule of law)
Autant de cas bien connus et documentés (auxquels on pourrait ajouter de nombreux autres) dans lesquels - et c’est le but de notre propos - l’attitude du SAE s’est révélée bien plus soucieuse du respect du principe de "l’ État de droit" international que la plupart des États membres de l’UE.
La raison en est d’ailleurs simple : le SAE - comme la Commission - s’estime lié par "l’ordre juridique", par la règle de droit qu’ils soient européens ou internationaux. Cette exigence est de nature génétique et consubstancielle à la nature même de cet organisme. Il ne saurait - il ne pourrait - en déroger. Le respect de cet “ordre” prime sur toutes autres considérations et intérêts nationaux ou européens.
Tel n’est évidemment pas le cas des diplomaties nationales qui sont de facto enclines à de nombreux accommodements avec cet ordre juridique lorsque cela s’avère nécessaire, utile ou simplement opportun.
Une vigie du droit international
Chacun pourra juger du bien fondé - du “réalisme" - de ce principe qui anime le SAE.
Certains considèreront que ce rôle de vigie du droit - dans un contexte de relations internationales de plus en plus dominées par des relations de forces dérégulées - demeure aussi précieux qu’indispensable. Qu’il constitue une sorte de phare avertissant les acteurs internationaux des écueils qui menacent toute sortie des chenaux de la légalité.
“L’action de l’Union sur la scène internationale repose sur les principes qui ont présidé à sa création (…) et qu’elle vise à promouvoir dans le reste du monde : la démocratie, l’État de droit, l’universalité et l’indivisibilité des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le respect de la dignité humaine, les principes d’égalité et de solidarité et le respect de la Charte des Nations-Unies et du droit international” (art. 21 TUE)
On ne saurait mieux dire. Et on ne saurait encore moins tenter de museler - voire de dénigrer - les organes qui, tels que le SAE, s’efforcent de protéger de tels principes.
Jean-Guy Giraud 13 - 08 - 2018
(1) Article 18
"Le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, avec l'accord du président de la Commission, nomme le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Le Conseil européen peut mettre fin à son mandat selon la même procédure.
Le haut représentant conduit la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union. Il contribue par ses propositions à l'élaboration de cette politique et l'exécute en tant que mandataire du Conseil. Il agit de même pour la politique de sécurité et de défense commune.
Le haut représentant préside le Conseil des affaires étrangères.
Le haut représentant est l'un des vice-présidents de la Commission. Il veille à la cohérence de l'action extérieure de l'Union. Il est chargé, au sein de la Commission, des responsabilités qui incombent à cette dernière dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l'action extérieure de l'Union. Dans l'exercice de ces responsabilités au sein de la Commission, et pour ces seules responsabilités, le haut représentant est soumis aux procédures qui régissent le fonctionnement de la Commission, dans la mesure où cela est compatible avec les paragraphes 2 et 3. »
Article 27 § 3
"Dans l’accomplissement de son mandat, le haut représentant s’appuie sur un service européen pour l’action extérieure. Ce service travaille en collaboration avec les services diplomatiques des États membres et est composé de fonctionnaires des services compétents du secrétariat général du Conseil et de la Commission ainsi que de personnel détaché des services diplomatiques nationaux."