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L’AFFAIRE POLONAISE ET L'ARTICLE 7 TUE



La poursuite en 2018 de “l'affaire polonaise” risque de perturber sérieusement le climat politique - voire le fonctionnement - des Institutions de l’UE.

On sait qu’il est notamment reproché à l’actuel gouvernement polonais de "risquer de violer gravement l’état de droit” par ses mesures de réformes judiciaires - mesures plaçant "l’appareil judiciaire du pays sous le contrôle politique de la majorité au pouvoir”.

Cette question est très précisément et très clairement explicitée dans un communiqué de presse de la Commission auquel nous renvoyons les lecteurs (1).

D’autre part, de nombreux commentaires académiques ont été publiés sur cette question familière aux juristes spécialistes de la protection des doits fondamentaux.

Quelques remarques institutionnelles générales

On se bornera donc ici à quelques brèves remarques générales de nature institutionnelle - susceptibles de répondre à certaines interrogations légitimes du public.

1. Les traités établissant l’UE ne prévoient pas de possibilité d’exclusion de l’Union d’un État membre, même coupable de violations graves et persistantes du droit de l’UE - et notamment de ses “valeurs” fondamentales (art. 2 TUE). Une telle possibilité existe pourtant dans d’autres organisations internationales telles que le Conseil de l'Europe ou les Nations Unies. Elle est également prévue en droit international (Convention de Vienne).

2. Un État membre peut toutefois - par application de l’article 7 TUE - voir certains de ses droits suspendus en cas de violation des valeurs de l’Union. Il s’agit d’une procédure lourde, non juridictionnelle - et jusqu’ici jamais utilisée avant l’”affaire polonaise”. Après de longues hésitations, c’est la Commission qui a pris, le 20/12/17, l’initiative de déclencher la première étape de cette procédure dont la poursuite demeure entre les mains du Conseil européen (voir ci-dessous).

3. Dans certains cas, un État membre peut-être - en vertu de l’article 258 TFUE - poursuivi devant la Cour de justice pour violation de certaines règles spécifiques fixées par les Traités - règles qui peuvent avoir trait à la protection de certains droits fondamentaux. En l’occurrence, la Commission a d’ailleurs entamé une procédure séparée d’infraction contre la Pologne pour violation du principe d’égalité hommes/femmes (voir le communiqué de presse de la Commission ci-dessous (1) )

4. La Charte des droits fondamentaux de l’UE ne constitue pas une base solide pour réprimer des infractions de caractère général et constitutionneltelles que la violation de certaines des valeurs énumérées par l’article 2 TUE (liberté, démocratie, égalité, état de droit). Elle ne s’applique d’ailleurs qu’aux actes des Institutions elles-mêmes ou aux actes de transposition des textes européens par les États. D’autre part, la Pologne - comme le RU - s’est, dès l’origine, exclue du système de la Charte.

5. L’Agence européenne des droits fondamentaux, créée en 2007, n’est pas compétente pour effectuer un suivi systématique et régulier de la situation des droits fondamentaux dans un État membre. ni, à plus forte raison, pour intervenir directement dans la procédure de l’article 7. Tout au plus pourrait-elle être consultée par la Commission, le Conseil ou le Parlement sur un aspect particulier de cette procédure.

6. La Convention européenne des droits de l’homme - dans le cadre du Conseil de l’Europe et donc en dehors de celui de l’UE - permet un contrôle juridictionnel de certaines infractions aux droits fondamentaux (droits proches de ceux fixés par la Charte). Ce contrôle - de nature juridictionnelle - est assuré par la Cour de Strasbourg. À noter que la "Commission de Venise” - organe du Conseil de l’Europe - peut donner des avis sur le fonctionnement de la démocratie, de la justice et du système politique dans les États membres du Conseil (dont la Pologne fait partie) (2).

Remarques sur la procédure de “sanction” de l’article 7

Cet article a été introduit par le traité d”Amsterdam (1997) - mais, comme de nombreuses autres modifications des traités d’origine, il a été inspiré par le projet Spinelli de 1985 (3).

Sur le plan politico-institutionnel, quelques remarques peuvent être faites :

1. Depuis l’origine, les traités ont implicitement exclu toute possibilité pour un État membre de quitter de l’Union - soit suite à un exclusion, soit de sa propre volonté. Le traité de Lisbonne (2007) a, pour la première fois, brisé cette règle en prévoyant un “droit de retrait” fixé par l’article 50 - invoqué pour la première fois par le Royaume Uni en 2017. Si bien que la seule arme de l’UE contre un État non-coopératif est celle de sanctions internes, soit en vertu de l’article 7 TUE (pour la violation des “valeurs” de l’UE”) soit de l’article 258 (pour violation de règles spécifiques)(4).

2. Dès lors, le principal effet politique de l’article 7 est, en quelque sorte, de “mettre à l’index” un État non respectueux des valeurs de l'UE - mais aussi de neutraliser son action (jugée néfaste) au sein du Conseil en tant que législateur. Il est clair cependant qu’une telle situation s’avèrerait vite intenable pour l’État concerné qui n’aurait d’autre solution que de rentrer dans le rang ou d’activer une procédure de retrait.

3. Il est manifeste que cette procédure s’adresse plus à un gouvernement qu’à un État ou une nation : l’article 7 prend soin de préciser que le Conseil peut décider de suspendre d’autres droits que celui de participer aux votes du Conseil - mais que ces autres sanctions ne devraient pas affecter “les droits et obligations des personnes" (morales ou physiques). Ceci peut être interprété non seulement comme une précaution d’ordre juridique mais aussi comme la volonté de ne pas faire subir à ces “personnes" les conséquences du comportement fautif de leur gouvernement. Et ce d’autant plus que celles-ci seraient les premières victimes potentielles des violations perpétrées. On voit donc ici le caractère problématique d’éventuelles sanctions de nature budgétaire affectant, par exemple, l’usage des fonds structurels.

4. Il doit être noté que toute la procédure de l’article 7 est de nature politique et non judiciaire : la Cour n’intervient pas directement dans la décision ni dans les modalités de mise en oeuvre (contrairement aux propositions du traité Spinelli - voir (3). Il s’agit du "jugement d’un État (en fait d’un gouvernement) par ses pairs”. La procédure ne peut d'ailleurs être initiée que par un vote (unanime) du Conseil européen (5) - et mise en oeuvre par le Conseil (de ministres) statuant à une majorité super-qualifiée. Le rôle de la Commission est réduit à la présentation éventuelle de propositions pour enclencher ou confirmer la procédure : elle n’est (curieusement) pas consultée sur la nature des sanctions. Le rôle du Parlement est limité à un avis conforme sur le démarrage de la procédure qu’il peut donc éventuellement bloquer mais pas enclencher : il n’est pas non plus consulté sur les sanctions.

Dialogue, fermeté, résilience et … patience

Au total, on parvient aux observations suivantes :

  • l’article 7 est un outil plutôt malaisé de protection des valeurs de l'UE du fait de son caractère très graduel, de l’exigence d’unanimité ou de fortes majorités, du risque de blocage de la procédure - mais aussi (surtout ?) des conséquences imprévisibles que peut engendrer la mise au ban d’un État membre.

  • au vu de la situation politique prévalant actuellement dans plusieurs États membres (notamment centre-européens) - et du fait de fortes pressions “illibérales” s’exerçant dans l’ensemble de l’Union, l’existence d’un tel moyen de pression ou de réaction en vue de protéger les valeurs essentielles européennes demeure tout de même précieuse.

  • les menaces envers ces valeurs proviennent plus des gouvernements (provisoirement) en place que des peuples concernés : l’expérience au sein de l’UE montre que les alternances démocratiques permettent le plus souvent, à elles seules, de régler des problèmes a priori insolubles.

  • sans rien céder sur l’essentiel (6), l’UE peut et doit agir avec un savant dosage de dialogue, de fermeté, de résilience et … de patience.

Jean-Guy Giraud 06 - 01 - 2018

(1) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-5367_fr.htm

(2) le 9 décembre dernier, la Commission de Venise a rendu un avis critique sur certaines des décisions du gouvernement polonais (voir http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2017)031-e)

(3) voir art. 4 et 44 du projet Spinelli de “Traité instituant l’Union européenne” : à noter que ce texte prévoyait le cas de “violations graves et persistantes par un État membre des dispositions du traité” - cad distinctes des seules violations des droits fondamentaux. De même, le projet Spinelli confiait à la Cour de Justice (et non pas au Conseil européen) le rôle de constater ces violations.

(4) à noter que la Cour peut, dans le cadre des articles 258 et 260 TFUE, imposer à un État le paiement d’une astreinte ou d’une somme forfaitaire.

(5) à noter que l’article 354 TFUE prévoit explicitement que l’abstention d’un - ou plusieurs - État membres du Conseil européen “ne fait pas obstacle” au déclenchement de la procédure. Ainsi l’unanimité peut être atteinte dès lors qu’aucun État ne fait formellement usage de son droit de veto : ce qui laisse la possibilité à un - ou plusieurs - États de ne pas condamner expressément l’État fautif sans pour autant bloquer la décision du Conseil européen.

(6) à cet égard, l’atteinte aux valeurs européennes par voie d’altérations des règles constitutionnelles nationales peut s’avérer particulièrement dangereuse du fait de la difficulté de tout retour en arrière.


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