Non, l’Union européenne n’est pas véritablement entravée par le veto hongrois sur la question ukrainienne.
Lors du Conseil Européen des 14 et 15 décembre 2023, un consensus pourrait se dégager en faveur d’une position ultra-majoritaire selon laquelle 26 des États membres s’accorderaient sur :
le déblocage d’une aide financière d’urgence (50 milliards Euros)
le démarrage du processus d’adhésion.
En matière financière
La somme pourrait, dans une première étape, être avancée/engagée par les 26 États membres par voie intergouvernementale sur la base (indicative) de leur quote-part budgétaire. Elle leur serait ultérieurement remboursée par l’Union selon des modalités à déterminer - par exemple au moyen de déductions sur le versement de leurs contributions au financement du budget de l’UE. Cette modalité ne semble pas nécessiter - du moins dans l’immédiat - de base juridique spécifique ni même de modalités particulières de vote au sein du Conseil (européen). De fait, une bonne partie de l’aide européenne à l’Ukraine (financière et matérielle) revêt déjà un caractère hybride - passant par le double canal : communautaire et intergouvernemental.
En matière d’adhésion
Le vote formel (et unanime) prévu par l’article 49 TUE pourrait être remplacé par une déclaration politique consensuelle des 26 États membres par laquelle ceux-ci confirment leur accord sur le principe de la candidature ukrainienne et invitent la Commission à préparer sans attendre les prochaines étapes des négociations d’adhésion. Cette déclaration n’aurait pas d’effet juridique direct mais équivaudrait à une confirmation publique et officielle de l’engagement consensuel de 26 des États membres vis à vis de l’Ukraine. Dans le passé, des accords consensuels - mais non unanimes- au sein du Conseil (européen) ont pu être présentés comme la « position ultra majoritaire » de l’Union elle-même. Le Haut Représentant, M. Borrell, a formellement utilisé cette formule à plusieurs reprises.
En réalité, la question porte ici sur la solidité de l’engagement pro-ukrainien d’une « ultra-majorité » d’États membres. Si cet engagement est sans faille, une solution pourra être trouvée. Mais si certains autres États - outre la Hongrie - sont en fait hésitants voire réticents, il leur sera possible de bloquer les procédures alternatives et d’exiger le respect formel de la règle de l’unanimité. Ce serait une démonstration in vivo de l’incompatibilité de cette règle avec la conduite d’une politique étrangère (et de défense) adaptée aux besoins de l’UE et, en l’occurence, de l’ordre international.
Et chacun sent bien la difficulté de parvenir à des décisions unanimes - ou même ultra majoritaires - dans l’UE 27 actuelle. L’accroissement de la diversité et de l’instabilité gouvernementales - la remise en cause des principes de solidarité et de loyauté affectent particulièrement la conduite des relations internationales de l’UE. Il est clair que dans une hypothétiques UE 36, il deviendra même difficile de rassembler des majorités qualifiées voire simples sur de nombreuses questions. Le problème est posé depuis … une dizaine d’années mais attend toujours un début de solution voire de réflexion sérieuse.
Jean-Guy Giraud
13 - 12 - 2023