Le choc géopolitique causé en Europe par l’agression russe contre l’Ukraine conduit l’UE à envisager une accélération et une extension de son processus d’élargissement : accélération des négociations en cours avec les 6 pays candidats et extension du périmètre d’élargissement à 3 pays limitrophes de la Russie.
Cette double réaction instinctive est motivée par un souhait de consolidation et de sécurisation de l’espace européen face à un puissant adversaire déclaré et aux visées impérialistes imprévisibles.
Il importe cependant de tenir compte de deux autres facteurs susceptibles de relativiser cette situation :
l’issue de la guerre mais aussi le sort du régime poutinien demeurent très incertains : l’intensité et l’immédiateté de la menace russe vis à vis de l’Europe au sens large UE seront différentes selon que la Russie l’emporte militairement et envahisse l’ensemble du territoire ukrainien ou qu’elle soit au contraire contrainte à retirer ses troupes entièrement ou partiellement. De cette issue dépendra largement le maintien au pouvoir des dirigeants actuels dont l’éventuel départ serait susceptible de modifier la situation géostratégique actuelle.
la menace et les risques encourrus par l’Europe sont d’abord de nature militaire : seule l’OTAN est en mesure d’y faire face, le cas échéant. Elle a d’ailleurs été principalement créée en vue d’un éventuel conflit avec l’URSS - à présent avec la Russie. Trois des pays 6 (pré)candidats baltes à l’adhésion en sont membres (Albanie, Macédoine du nord, Montenegro) ainsi que, périphériquement, la Turquie. La question de l’adhésion de l’Ukraine et de la Biélorussie est d’ores et déjà posée. Déjà 23 (24 avec la Suède) des 27 États membres de l’UE appartiennent à l’OTAN. Le Traité de Lisbonne lui-même stipule que, pour ces 24 Etats, « l’OTAN reste le fondement de leur défense collective et l’instance de sa mise en oeuvre »(art. 42§7 TUE). Au contraire de l’OTAN, l’UE n’est pas conçue comme une organisation militaire et sa « clause défense collective » (art.42§7) ne semble pas à la mesure de la menace russe présente.
Au total donc, le lien entre la menace russe et l’élargissement de l’UE n’apparait pas aussi clairement que cela est souvent affirmé. Sans remettre en cause l’opportunité de l’élargissement envisagé à 9 nouveaux pays, l’urgence parfois alléguée devrait être relativisée. Ceci conduit à émettre quelques interrogations sur deux points particuliers :
adhésions séparées/échelonnées ou « en bloc » ? La question se pose au moins pour les 6 pays pré-candidats des balkans. L’expérience du grand l’élargissement de 2004/2006 devrait inciter à la prudence et à privilégier une approche échelonnée - pays par pays - en fonction de l’état réel de préparation de chaque candidat pris isolément. D’autant plus que les cas de plusieurs (pré)candidats paraissent (beaucoup) plus problématiques encore (cf. Serbie, Bosnie, ...) que ceux de certains de leurs prédécesseurs, pourtant membres depuis plus de 15 années.
accélération/modification du processus d’adhésion ? Certaines propositions visent à raccourcir les délais mais aussi à créer de nouveaux mécanismes dits « d' adhésions graduelles ou partielles ». Souvent fort complexes, ces mécanismes consistent - en résumé - à intégrer progressivement les candidats au sein des politiques communes, créant ainsi une sorte d’effet de cliquet susceptible de les rassurer sur l’issue positive du processus (1). Il est même parfois proposé d' introduire par anticipation leurs représentants au sein des Institutions, à titre d’observateurs - voire de co-participants sur certains sujets. Il n’est pas certain que soit ainsi obtenue une mise à niveau plus effective ni plus rapide des structures économiques et politiques des candidats. Il est au contraire possible que soit ainsi créée une grande confusion dans les négociations sans grand bénéfice vis à vis de l’opinion publique des pays concernés. On pourrait aussi craindre que la gouvernance de l’UE27 elle-même n’en soit quelque peu affectée.
Déjà, lors de la Convention de 2001, le Président Giscard d’Estaing avait bien relevé le double défi posé par le grand élargissement de l’UE vers l’est de l’Europe : celui du nombre et celui de la diversité des Etats membres. Et il n’était qu’à moitié convaincu que les réformes proposées par le projet de Constitution - et édulcorées par le Traité de Lisbonne - seraient à la hauteur de ce défi. L’expérience lui a largement donné raison et devrait servir de leçon.
Tant que l’issue du conflit ukrainien demeure incertaine, l’UE devrait poursuivre sereinement et méthodiquement le processus d’élargissement engagé - tout en confirmant à l’intention des candidats sa solidarité et son engagement à promouvoir un « destin partagé ». Une accélération contrôlée des négociations - voire des garanties concrètes de sécurité - pourraient toujours être envisagées dans le cas où l’agressivité de la Russie devrait perdurer ou s’intensifier. Parallèlement, le renforcement de l’Union (tant sur le plan institutionnel qu’opérationnel) devrait enfin être engagé sérieusement pour aboutir en temps utile avant l’adhésion de tout nouvel Etat membre. La première condition pour que l’UE assure mieux la protection d’un espace européen élargi est d’abord de se renforcer elle-même.
Jean-Guy Giraud 06 - 07 - 2023
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(1) voir la plus récente de ces propositions : https://www.jean-jaures.org/publication/union-europeenne-le-bel-avenir-de-lelargissement/