Le projet de Communauté politique européenne (CPE) - proposé par le Président Macron au nom de la présidence française - sera soumis au Conseil européen des 23 et 24 Juin 2022.
Le texte complet est repris et commenté ci-dessous :
"L'agression russe contre l'Ukraine a renforcé les aspirations légitimes de l'Ukraine à rejoindre l'Union européenne. Lors du sommet de Versailles, les chefs d'Etat et de gouvernement de l'Union européenne se sont engagés à renforcer encore nos liens et à approfondir notre partenariat pour aider l'Ukraine, qui fait partie de notre famille européenne, à progresser sur sa trajectoire européenne."
Ce paragraphe introductif affirme sans ambiguïté la vocation de l’Ukraine à intégrer l’UE : "aspirations légitimes à rejoindre l’UE" - "partie de notre famille européenne" - "trajectoire européenne". Ainsi, l’initiative CPE ne peut pas être suspectée de servir d’alternative à une future adhésion. Il demeure que cet engagement formel résulte plus d’une circonstance exceptionnelle (l’agression russe) que d’une réflexion objective (politique, économique, sociale, culturelle, …) sur l’opportunité de l’ouverture de l’UE aux trois pays concernés (voir ci-dessous).
"Le Conseil européen des 23 et 24 juin sera invité à se prononcer sur la candidature de l'Ukraine, ainsi que sur celles de la Moldavie et de la Géorgie, sur la base des avis de la Commission européenne".
Il s’agit bien d’un nouveau projet d'élargissement groupé visant trois des 6 pays du partenariat oriental. Ce qui laisse la porte entr'ouverte - très théoriquement il est vrai - aux trois autres membres du partenariat (Arménie, Biélorussie, Azerbaijan). Cette décision devrait donc être considérée dans la perspective globale - même si à long terme - d’une UE 39 (27 + 6 pays des balkans + 6 pays du partenariat oriental). Perspective qui serait en fait celle d’une autre Europe, différente du projet initial d’intégration. Une autre Europe - plus diverse qu’unie - dont le centre géopolitique serait déplacé vers l’Est, dont l’hétérogénéité serait difficilement maitrisable, etc …
"Quelle que soit l'étape franchie à l'occasion de ce Conseil européen, la politique d'élargissement, par l'exigence des réformes nécessaires pour rejoindre l'Union européenne et la durée qui en découle nécessairement, n'offre pas aujourd'hui le cadre politique nécessaire pour répondre à l'urgence des nécessités historiques et géopolitiques nées de la guerre contre l'Ukraine et développer la structuration politique de notre continent européen".
Ce paragraphe semble prendre en compte l’observation précédente, du moins pour ce qui concerne le cas spécifique de l’Ukraine. Toutefois, il ne remet pas en cause la perspective d’une UE 39. L’aboutissement du processus global n’est pas envisagé. En fait, le raisonnement semble de caractère pragmatique : il s’agit de résoudre - dans l’urgence et un par un - les problèmes tels qu’ils se présentent concrètement. Selon la célèbre formule d’Harold MacMillan, ce sont d’abord "les évènements" qui dictent la politique étrangère des Etats comme celle de l’UE. La proposition relative à la CPE (ci-dessous) se présente comme une solution provisoire d’attente et de report de l’analyse de la problématique globale. À noter qu’aucune mention n’est faite des réformes internes que l’UE elle même devrait effectuer pour préserver sa capacité de fonctionnement et ses objectifs actuels en prévision de son élargissement à de nouveaux Etats membres toujours plus lointains de son centre historique (en particulier d’Etats de la dimension de l’Ukraine). Et ce, en dépit du fait que la réforme de l’UE sera aussi à l’ordre du jour du prochain Conseil européen (cf; le projet de révision des Traités soumis par le PE).
"C'est pourquoi il est proposé de créer dès cette année une Communauté politique européenne entre tous les Etats européens souhaitant ensemble contribuer à la sécurité, la stabilité et la prospérité de notre continent. La Communauté politique européenne serait ouverte aux Etats européens partageant un socle de valeurs démocratiques, qu'ils soient membres de l'Union ou non et quelle que soit la nature de leur relation actuelle avec l'Union européenne : qu'ils souhaitent la rejoindre, qu'ils l'aient quittée, qu'ils n'envisagent pas d'y adhérer et ne soient liés à elle que par des accords économiques."
Le terme est lancé : la CPE. Le décor géographique est planté : le « continent européen ». Tous les Etats démocratiques sont concernés - ce qui semble exclure à l’évidence la Russie poutinienne et la Turquie d’Erdogan. Le RU est implicitement visé et d’autres Etats non membres peuvent être concernés (Norvège, Suisse, …). La suite du texte indique que les Etats candidats (tout ou partie du groupe des 6 Etats balkaniques) feraient partie de la CPE jusqu’à leur adhésion éventuelle. L’Ukraine est évidemment comprise dans ce schéma dont elle est - malgré elle - à l’origine.
"La Communauté ne remplacerait ni le Conseil de l'Europe, ni l'OSCE, ni la relation transatlantique. Mais nous ne disposons aujourd'hui d'aucune enceinte européenne non spécialisée permettant de rassembler tous les membres de la famille européenne, sur un pied d'égalité et dans un esprit d'unité de notre continent. Au contraire, les relations entre les pays de notre continent, qu'ils appartiennent ou non à l'Union européenne, qu'ils souhaitent la rejoindre ou non, sont marquées par un écheveau complexe de cadres plurilatéraux ou bilatéraux. Tous conserveront leur pertinence. Mais nous devons retrouver le sens de la communauté."
La CPE laisse intacte les structures européennes existantes (ainsi que l’OTAN). Ce n’est d’ailleurs pas une organisation à proprement parler mais une "enceinte" de coopération, de coordination - mais aussi, notons le - de décision (voir ci-dessous). L’affaire est aussi présentée comme un exercice de rationalisation (très cartésien) visant à mettre de l’ordre dans un complexe écheveau de cadres juxtaposés ou empilés au fil du temps et des circonstances. Prudemment, il n’est d’ailleurs pas proposé de les remplacer mais les englober dans un cadre unique.
"Retrouver le sens de la communauté" : cette belle formule - ces quatre mots - pourraient être placés au frontispice du projet. Ils lui donnent une portée de caractère quasi-philosophique - au delà de son habillage diplomatique. Il s’agit de re-trouver, entre les peuples européens, non seulement une unité et une solidarité nécessaires mais aussi une forme de fraternité susceptibles de re-nouer les liens historiques et civilisationnels entre les Etats du continent. Ce qui n’est pas sans rappeler les termes du préambule des Traités de l’UE : "dépasser les anciennes divisions, forger un destin commun, former un espace privilégié de l’espérance humaine"
"La Communauté politique européenne renforcerait les liens politiques, économiques, culturels et de sécurité entre ses membres. Elle constituerait une enceinte de coordination, de décision et de projets de coopération afin de répondre de manière concrète aux défis auxquels sont confrontés l'ensemble des pays du continent européen : les questions de politique étrangère et de sécurité, le changement climatique et l'approvisionnement énergétique et en autres matières premières, la sécurité alimentaire, le développement des infrastructures et leur interconnexion, la mobilité, les migrations, la lutte contre la criminalité organisée, les relations avec les autres acteurs géopolitiques"
Ce paragraphe définit de façon très générale et donc très souple les domaines d’action (les "compétences") de la CPE. La politique étrangère et de sécurité est, de façon compréhensible, citée en premier et il est précisé que cela inclut les relations avec les autres acteurs géopolitiques (amis et ennemis compris). Climat, énergie, alimentation, infrastructures, mobilité, migrations, criminalité : la liste est longue et inclusive. On comprend que les autorités dirigeantes de la CPE (en fait les chefs d’état et de gouvernement - voir ci-dessous) veulent la garder ouverte et à leur discrétion. A noter à nouveau l’utilisation du terme de "décision » ( encore repris ci-dessous) qui va bien au delà de ceux de "coordination" ou de "coopération".
"La Communauté politique européenne ne serait pas une alternative à l'adhésion à l'Union européenne et ne substituerait pas au processus d'élargissement pour les Etats européens souhaitant rejoindre l'Union européenne, elle permettrait au contraire de renforcer les liens avec les Etats membres de l'Union avant l'adhésion, au niveau politique comme dans l'accompagnement de la participation à certaines politiques de l'Union européenne, y compris, le cas échéant, par une intégration progressive à son marché intérieur"
Ce passage est destiné à « rassurer » les candidats actuels (et futurs cf. l’Ukraine). La CPE est au contraire présentée comme un facilitateur des processus d’adhésion. Le projet ouvre aussi, semble-t-il, la porte à une (nouvelle) modalité d’adhésion de type progressif, déjà envisagée par la Commission et qui faciliterait la transition tant aux candidats qu’à l'Union elle- même.
"La Communauté politique européenne prendrait la forme d'une structure juridique légère, dotée d'une capacité décisionnelle, tout en respectant l'autonomie de décision de l'Union européenne et de chacun des Etats qui constituent cette communauté. Elle se réunirait plusieurs fois par an au niveau des chefs d'Etat et de gouvernement, ainsi qu'au niveau ministériel"
La signification de ce paragraphe est claire. La CPE ne serait pas une nouvelle Institution ni une nouvelle Organisation du type UE, Conseil de l’Europe, OSCE … Bien que dotée d’une "capacité décisionnelle", elle respecterait l’autonomie de ses membres - ce qui permettrait d’envisager des formes internes de "coopérations renforcées" à la carte. La dernière phrase révèle la nature purement intergouvernementale du projet : les "maîtres" de la CPE seront les Etats pris individuellement et/ou collectivement. On retrouve ici la constante préoccupation française (tout autant gaullienne que giscardienne) de réserver aux chefs suprêmes nationaux le contrôle des initiatives et des décisions communes. En l’occurrence, ce schéma semble le seul possible et le mieux adapté à l’esprit du projet. La garantie donnée à l’autonomie de décision de l’UE elle même est une précision opportune.
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Le projet de CPE ne semble pas avoir fait l’objet de consultations approfondies avec les autres Etats concernés (membres, candidats et tiers à l’UE). Il est cependant considéré comme urgent ("créer dès cette année") au vu des circonstances dramatiques de la guerre en Ukraine et sera présenté par la présidence française dès le prochain Conseil européen. Quelles seront les réactions des Etats et des Institutions de l’UE puis, éventuellement, des autres pays du "continent européen" ? Dans quelle mesure sera-t-il soutenu par l’allié américain? Sera-t-il considéré par la Russie comme une véritable provocation, une tentative d’isolement et de blocage à sa marche l’Ouest ?
En dépit de l’objectif légitime et louable de permettre à ce continent de "retrouver le sens de la communauté" au sein d’une sorte de "concert des nations européennes", subira-t-il le sort du projet mitterrandien de Confédération européenne ? Suscitera-t-il au moins un exercice de réflexion et de consultation sur un thème certes récurrent mais qui revêt soudain une importance et une gravité plus aigües encore que lors de l’effondrement de l’Union soviétique ? M.Macron tente ici un véritable coup de poker sans que l’on sache exactement de quelles cartes il dispose. De l’audace, encore de l’audace, toujours de l’audace : quoique réserve l’avenir - cad "les évènements" - il faudra mettre à son crédit d'avoir essayé d’y faire face.
Jean-Guy Giraud - 16 - 06 2022