La question de la fraude “portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union” (cad aux dépenses et recettes dérivant du budget européen) fait répétitivement l’objet d’articles de presse alarmants - le plus souvent à la suite d’enquêtes menées par des ONG ou de révélations de lanceurs d’alerte. Cette situation est ancienne mais elle a pris une nouvelle dimension dans l’UE27. Elle contribue activement à la détérioration de l’image de l’Union dans l’opinion - alors même que son développement est principalement dû à l’inaction des États membres, principalement responsables de sa détection et de sa répression (1). Le traité consacre un chapitre spécial à la lutte contre la fraude (Titre II - Chap 6 - art. 325 -TFUE). Il dispose notamment que :
"L’Union et les États membres combattent la fraude (…) portant atteinte aux intérêts finaciers de l’Union”
“Les États membres prennent les mêmes mesures pour combattre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union que celles qu’ils prennent pour combattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers”
“Les États membres coordonnent leur action visant à protéger les intérêts financiers de l’Union contre la fraude"
Les limites de la lutte anti-fraude S’il est incontestable que cette fraude atteint aujourd’hui des montants considérables, ceux-ci sont difficiles à quantifier précisément. Il appartient en effet aux seuls États membres de déceler des opérations frauduleuses et d’en informer les instances européennes. Faute de moyens administratifs et judiciaires, d’intérêts directs dans le recouvrement des fonds européens ou de volonté politique - la collaboration de la plupart des États membres dans la lutte contre la fraude laisse fortement à désirer. Souvent, la fraude est d’ailleurs liée à un phénomène de corruption des autorités encore plus difficile à dénoncer et éradiquer. Cette situation est documentée dans de multiples rapports de la Commission, de la Cour des comptes, de l’OLAF, d’Europol, … Les trois derniers rapports de ces Institutions et organes sont particulièrement instructifs (2). Sur leur base, le Parlement européen - très sensibilisé et réactif dans ce domaine - doit adopter en Juillet 2020 une résolution particulièrement sévère dans laquelle :
il constate que la Commission dispose d’une connaissance insuffisante du niveau, de la nature et des causes de la fraude,
il l’invite à vérifier la transparence et la sincérité des statistiques communiqués par les États membres,
il regrette que beaucoup d’États n’aient pas adopté de lois spécifiques contre le crime organisé.
Deux nouvelles initiatives
L’amplification et la sophistication croissantes de la fraude et les carences nationales persistantes sont à l’origine de deux nouvelles initiatives de l’UE visant à remédier, au moins partiellement, à un phénomène susceptible d’antagoniser les contribuables européens et d’affecter l’efficacité des Fonds européens. La première est la création d’un Parquet européen indépendant habilité à rechercher, poursuivre et traduire en justice les auteurs d’infractions portant atteinte au budget de l’UE - en pleine coopération avec l’OLAF dont le rôle se limite à enquêter sur ces infractions. Sa création - prévue par le traité (art. 86 TFUE) - s’est longtemps heurtée à la règle du vote unanime du Conseil. Bien que finalement institué sous forme de coopération renforcée de 22 Etats membres (3), il n’est toujours pas opérationnel et ses ressources demeurent très limitées (4). La deuxième initiative - de caractère plus général - visant à limiter le développement des infractions contre les intérêts financiers de l’UE est liée à l’adoption du cadre financier pluriannuel 2021/2027. Il s’agirait de conditionner l’octroi des fonds structurels européens au respect de l’état de droit par les pays bénéficiaires. Seul le respect de cette règle fondamentale de l’Union peut garantir - du moins en principe - que l’utilisation des fonds par les États “se déroule dans un cadre juridique efficace et fiable (…), puisse être examinée et contestée et que des voies de recours effectives existent” (5) La proposition de règlement (théoriquement soumise au vote à la majorité qualifiée) est en fait en discussion au sein du Conseil européen et pourra donc se heurter au veto annoncé de plusieurs États membres. Un sentiment d’impuissance et d'impunité
Toute cette question est abondamment documentée dans la presse et les documents officiels. Leur lecture inspire un sentiment démotivant d’impuissance et d’impunité que renforcent les limites objectives auxquelles se heurte, au sein du cadre juridique européen, la protection des intérêts financiers de l’Union :
la sophistication et l’internationalisation croissantes du crime organisé,
la limitation des compétences communautaires en matière de coopération judiciaire et pénale (ancien "3ème pilier” de l’UE),
la compétence exclusive des administrations et services nationaux ou territoriaux sur la gestion des fonds,
la “diversité” des cultures, mœurs, traditions et pratiques de ces administrations au sein de l’UE27.
En résumé, une situation dans laquelle “les intérêts financiers” de l’Union sont en fait largement dans les mains et sous la protection très variable des États bénéficiaires.
L'amélioration, le redressement de cette situation constitue un vaste chantier dont les travaux s’avèrent particulièrement laborieux et dont l’inachèvement nuit au nécessaire développement du budget européen - c’est à dire au financement d’actions communes de relance économique et de lancement de politiques nouvelles. Et nuit aussi, répétons-le, au crédit de l’UE - dans les deux sens du mot - auprès de l’opinion de tous les États, des plus rigoureux comme des plus laxistes.
Jean-Guy Giraud 07 - 07 - 2020
____________________________________________________
(1) environ 80% des dépenses de l’UE sont gérées au niveau national
(2) voir https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2020/651988/EPRS_ATA(2020)651988_EN.pdf
(3) Trois États membres soulèvent des incompatibilités juridiques (Danemark, Suède et Irlande) - deux autres des objections politiques (Pologne, Hongrie)
(4) https://www.robert-schuman.eu/fr/doc/questions-d-europe/qe-566-fr.pdf
(5) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52018PC0324&from=EN