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LE REDOUTABLE PARCOURS DU VALEUREUX “NEW GENERATION PLAN”

30 mai 2020


Le 27 Mai à 12.00, la Commission a formellement adopté le Plan de relance économique post COVID-19 - baptisé “Next Generation EU” (NG-EU).


À peine une heure après, Mme von der Leyen a présenté ce Plan au Parlement Européen réuni - ou connecté - à Bruxelles. 

Les parlementaires - bien préparés par l’adoption d’une résolution détaillée le 14 Mai 2020 (1) - ont accueilli ce Plan très favorablement, rendant aussi hommage à l’excellente prestation de la Présidente. 


Une préparation optimale et une habile présentation du Plan

La séquence de préparation s’est avérée optimale : les trois principaux points de vue (Espagne/Italie - France/Allemagne - Pays Bas/Autriche/Danemark/Suède) étaient préalablement connus de sorte que la proposition de la Commission a pu discerner le meilleur dénominateur commun possible. Il faut espérer que ce qu’elle a ainsi “sacrifié" en termes d’indépendance institutionnelle (droit d’initiative) soit compensé par une facilitation des débats au sein du Conseil européen. 


Deux autres concours de circonstances peuvent s’avérer favorables : la présidence allemande du Conseil de Juillet à Décembre 2020 - le retard pris dans l’adoption du Cadre Financier Pluriannuel 21/27 qui va ainsi pouvoir être adapté pour incorporer le Plan NG-EU. 

Notons aussi l'habileté de l’habillage du “paquet” qui est présenté comme une sorte de projet politique pour la “nouvelle génération” d’européens (2) - et non pas seulement comme une réaction à la crise et un sauvetage économique précipité de l’ancien modèle. Et un projet politique basé sur des objectifs bien ciblés tels que la protection du climat, la numérisation, la souveraineté économique européenne, ... 


Enfin, le lien organique NG-UE/CFP peut s’avérer positif dans la mesure où il laisse une large place aux compromis (“vote-trading”) sur une vaste gamme de points. 


Trois innovations institutionnelles vertueuses ...

Sur le plan institutionnel, au moins trois innovations vertueuses apparaissent - faisant tomber trois “tabous” correspondants :

  1. l’ouverture d’une large capacité d’emprunt par l’UE elle-même,

  2. l’insertion de cette capacité dans le corps même du budget communautaire (emprunts et prêts - paiement des intérêts et remboursement du capital - garantie des emprunts),

  3. la création (à terme) de nouvelles ressources propres pour alléger le poids des contributions nationales.


Innovations qui s’ajoutent au rôle sans précédent (et, certains disent, sans base juridique …) joué par la BCE depuis le début de la crise, notamment par voie de création monétaire. 

La référence historique récurrente à un “Hamiltonian moment" de l'UE traduit bien cette percée institutionnelle - même si la séquence américaine de l’époque fut quelque peu différente (3).

Enfin, il faut souligner que le NG-UE concerne l’ensemble des États membres - indépendamment de leur appartenance à l’Euro. 


… qui doivent être nuancées ...

Toutefois, l’avancée “fédérale” prêtée à ce plan doit être en pratique nuancée par plusieurs remarques : 

  • il s’agit officiellement d’un mécanisme à caractère unique et exceptionnel (“one off”) - instauré, en principe, pour un objectif et une durée limités,

  • il vient s’ajouter à un nombre considérable d’autres mécanismes ad hoc (“Sure”, MES, INVEST-EU,  XXX) accumulés au fil du temps et des circonstances et dont l’ensemble finit par revêtir une extrême complexité (“an alphabet soup of schemes”). Leur gestion, coordination et combinaison risquent de s’avérer de plus en plus complexes et de moins en moins transparentes. Sans parler des opérations propres à la BCE - voire à la BEI - qui sont elles mêmes  très diversifiées et d’une redoutable technicité,

  • en pratique, l'utilisation des “fonds propres” du NG-EU - selon des critères pré-établis - sera soumise annuellement à l’accord d’un comité intergouvernemental dans le cadre du “semestre européen” (un autre mécanisme sophistiqué). Bien que ce comité décide à la majorité qualifiée, cette procédure est bien connue pour son caractère passablement laborieux et ses arbitrages très “politiques”,

  • le déblocage de ces mêmes fonds (subventions ou prêts) pourrait être soumis à diverses conditionnalités (respect des grands objectifs - protection contre les irrégularités ou les fraudes - critère de l’état de droit - …) dont le contrôle en temps réel devra être assuré. 


En somme, un équilibre à établir entre les deux principes de solidarité et de responsabilité - en principe très éloigné du système de “cash machine” qui caractérise les Fonds structurels actuels. 


… et surmonter des obstacles politiques

Ajoutons que, avant même de voir le jour, NG-EU devra être approuvé à l’unanimité par le Conseil européen - en même temps que le CFP 21/27 et qu'un grand nombre de propositions législatives sur lesquelles sont basés différents chapitres de dépenses. Et que les parlements nationaux (souvent bi-caméraux voire régionaux) devront ratifier certains éléments du plan, relatifs notamment au plafond global du budget et à la création de nouvelles ressources propres (en premier lieu le recours à l’emprunt). 


Le principaux atouts du NG-UE seront sans doute liés à l’urgence, à la gravité, à la dimension européenne de la crise économique. En ce sens, il s’agit d’une réforme plus forcée que délibérée : les soupçons de dérive “fédérale” ne devraient pas peser d’un poids trop lourd face aux redoutables enjeux sur le terrain. 


La question à un milliard d'euros

En dernier lieu, une inconnue de taille subsiste - peu évoquée jusqu’ici : celle de la réaction des marchés financiers internationaux, sollicités de toute part au niveau mondial (y compris par les États membres eux-mêmes à titre individuel) pour financer des prêts aussi bien aux gouvernements qu’aux grandes entreprises. 

Le colossal endettement des entités publiques et privées finira inévitablement par provoquer un assèchement des fonds disponibles et/ou une hausse des taux qui pourrait être brutale. De même, la paradoxale et inexpliquée stabilité de l’inflation (du moins dans les économies des pays les plus développées) pourrait se rompre, bouleversant les fragiles équilibres du moment. 


Pour l’instant, le crédit (“rating”) de l’Union tel qu’estimé par les agences spécialisées demeure au plus haut (en dépit des alertes de la BCE) et la création du NG-EU ne devrait guère l’affecter (4). 


Mais cette confiance repose en grande partie sur la perception qu’ont les marchés de la solidité politique de l’UE. Si, lors de l’adoption de ce plan - ou pour toute autre raison - des divisions internes devaient apparaitre ou s’aggraver, ce crédit politique pourrait s’altérer et mettre en danger la réalisation du plan - même si celui-ci ne représente qu’une goutte d’eau dans l’océan des dettes mondiales. 


Cette "question à un milliard d’euros” n’est pas d’actualité mais sans doute demeure-t-elle tapie au fond des pensées des grands argentiers européens et internationaux. 



(2) de mauvais esprits ont parlé de "New Generation Debt " faisant allusion au remboursement de l’emprunt sur longue période. Ce qui, tout en étant techniquement exact (bien que les montants soient limités), est politiquement réducteur. 

(3) la création d’une dette fédérale en 1790 par Alexander Hamilton intervint bien avant la création d’un impôt fédéral (1861 puis 1913), d’une monnaie commune (1861) et d’une Banque centrale (1913)

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