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LA BCE, ISOLÉE ET LIGOTÉE EN PREMIERE LIGNE



Suite à l’arrêt de la Cour Constitutionnelle allemande (CCA) sur l’action anti-crise de la BCE face à la crise financière de 2010, l’excellent service de recherche du Parlement européen a mis en ligne trois études économiques relatives au“Mandat de la BCE”


Bien qu’écrites séparément, ces analyses se recoupent largement - si bien que l’on peut tenter d’en résumer ici les principales conclusions (sans entrer dans le détail de la démonstration). 



La mission “décalée” de la BCE ... 

La notion même de maintien de "stabilité des prix” (c’est à dire, en réalité, de lutte contre l’inflation), qui fut à l’origine la mission première de la BCE, est progressivement devenue sans véritable objet. Les liens de causalité qui existaient entre inflation/croissance et emploi (cf. la fameuse Philips Curve) se sont distendus voire rompus : depuis une dizaine d’année, les taux d’inflation en Europe se sont stabilisés à un très bas niveau indépendamment de l’évolution de l’activité économique.


Ce phénomène - qui demeure encore inexpliqué - a pour effet de remettre en question la politique monétaire de la BCE, tout entière basée sur une cible évanescente (le maintien d’un plafond d'inflation de 2%). De sorte que celle-ci a dû orienter de plus en plus son action vers l’ objectif “secondaire” de “soutien aux politiques économiques générales de l’Union”. C’est ainsi qu’elle s’est lancée dans une stratégie volontariste combinant création monétaire, baisse des taux d’intérêt, soutien des banques (centrales et privées)… 

… contrainte au dépassement de son mandat.  

Autant de mesures qui, par leur nature de plus en plus diversifiée et leur ampleur croissante, ont fini par causer un problème d’ordre constitutionnel : la BCE est-elle autorisée par le Traité (cf. art. 127§1 TFUE) à mener, de facto, une politique économique conjoncturelle à l’échelle européenne, en lieu et place des Institutions et surtout des gouvernements ? Politique qui l’a amenée notamment à “accorder du crédit” aux trésors nationaux via l’achat plus ou moins direct d’obligations souveraines nationales - se plaçant ainsi à l’extrême limite de l’”interdiction” fixée par le Traité (cf.art. 123§1 TFUE).


Les trois analyses s’accordent pour estimer que cet élargissement de l’action de la BCE - à la limite de son mandat formel - est à la fois légitime et nécessaire pour protéger l’union monétaire confrontée à des crises successives de grande magnitude telle que celles de 2010 et 2020. Et elles alertent contre une interprétation jurisprudentielle restrictive de ce mandat en premier lieu par la Cour allemande mais aussi, dans une moindre mesure, par la Cour européenne. 

Si ces deux Cours ont confirmé la validité du premier plan d’action de la BCE contre la crise financière (le PSPP - "Public Sector Purchase Programme") - elles ont assorti leur jugement de conditions telles que le nouveau plan de la Banque contre la crise économique liée au COVID-19 (PEPP - "Pandemic Emergency Purchase Programme") risque fort de “sortir des clous” jurisprudentiels.


Notons tout de même que, jusqu’ici au moins, cette politique “non conventionnelle” de la BCE n’a pas “porté préjudice à l’objectif de stabilité des prix” ainsi que l’exige la lettre du Traité (art. 127§1 TFUE) (1).

La nécessité de moyens d’action supplémentaires ...

Les auteurs s’accordent d’abord - comme la plupart des observateurs - sur la nécessité d’un élargissement constitutionnel du mandat de la BCE par voie de révision du Traité (2).  Mais ils estiment que cet (hypothétique) élargissement serait en lui-même insuffisant et  préconisent une plus grande créativité et diversification dans le choix des outils monétaires à la disposition de la BCE.


Ils insistent aussi sur l’importance de son (nouveau) rôle en matière de supervision bancaire, considérant que le contrôle prudentiel des établissements de crédit - ainsi que leur soutien éventuel (mécanisme de résolution et d’assurance des dépôts) -  sont un élément essentiel de la stabilité financière. Et ils proposent que, dans ce cadre, de nouveaux risques soient pris en compte tels que ceux dérivant des facteurs climatiques et … sanitaires. 


Surtout, ils démontrent en termes économiques le déséquilibre bien connu entre politique monétaire et économique dans le système européen actuel (“the weak U in EMU”). Sans une politique fiscale et budgétaire commune - ou au moins coordonnée - entre les États membres, l’action de la seule BCE demeurera insuffisante. Les divisions et désaccords politiques persistants entre ceux-ci - et la sclérose législative européenne qui en résulte - sont à leurs yeux un obstacle majeur à la stabilité financière et économique de l’UE et à sa capacité de résistance aux crises.  

… et de mesures exceptionnelles.

In fine, ils font référence à l’instrument dont disposent les Institutions en cas de circonstances exceptionnelles sur la base de l’article 122§2 TFUE - instrument permettant à l’Union d’accorder “un soutien financier” aux États membres qui “connaissent des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés” du fait de ces circonstances.  

Déjà utilisé en 2010, ce précieux outil - du fait de son caractère général et de l’absence formelle de limites pré-établies - ouvre en effet une marge appréciable d’action potentielle. En toute hypothèse, il pourrait fournir une base juridique minimale pour l’adoption d’un "Recovery Plan” d’envergure tel que celui préparé par la Commission - tout en soulageant quelque peu la charge pesant actuellement sur la BCE. 


Jean-Guy Giraud  23 - 05 2020 

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(1) les auteurs notent au passage que - contrairement à un “Obiter dictum” de la Cour allemande dans l’affaire BCE, le maintien d’un bas taux d’intérêt par la BCE n’a nui que très marginalement aux épargnants dans la mesure où leur épargne proprement bancaire ne représente que 8% de l’ensemble de leurs placements.  (2) la première des trois notes comporte une intéressante analyse historique de ce mandat - principalement dérivé d’un concept économique (“the Tinbergen Rule”) datant du milieu du siècle dernier, privilégiant l’objectif de stabilité des prix et l’assignant comme mission unique des banques centrales. (voir p. 13 du document).

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